Número 11                                               Época IV                                     Mayo 2007


TEMAS A DEBATE

La educación media superior:
problemática y presupuesto

El incremento acelerado de la matrícula en las últimas tres décadas no fue acompañado ni por medidas que aseguraran condiciones idóneas para la contratación de profesores ni por las inversiones de infraestructura necesarias para el buen funcionamiento académico de los planteles y de su gestión.

María Esther Ibarra Rosales*

Introducción

La educación media superior es considera como uno de los principales retos o cuello de botella del sistema educativo nacional, debido a diversos obstáculos1, pero predominan fundamentalmente los siguientes:

  • Cobertura insuficiente y desigualdad en el acceso, pues solo 53.5% de la población total de 16 a 18 años de edad está inscrito en ese nivel educativo. En consecuencia, la matrícula apenas representa el 11.4 % de la población escolar del país.
  • Baja eficiencia terminal estimada en 59.5%, entre cuyas causas sobresalen la deficiente orientación vocacional de los estudiantes, la rigidez de los programas educativos y su dificultad para actualizarse oportunamente, así como la interrupción de los estudios por motivos económicos.
  • Aumento de la deserción y la reprobación. El abandono de estudios se estima conservadora mente en 17 %, y la deficiencia en el aprovechamiento escolar en 37.8%.

Diversas proyecciones educativas establecen que, en los próximos años, la educación media superior tendrá el mayor crecimiento de todo el sistema educativo nacional, por la progresiva demanda de la población joven y adulta de ingresar a ese nivel de enseñanza.

Tan sólo en los últimos cinco años, ese nivel educativo registra una incremento de 20%, equivalente a casi 600 mil alumnos más, y se estima que en los dos próximos ciclos escolares crecerá en más de 200 mil alumnos. Esto constituye un desafío enorme, sobre todo por sus actuales problemas estructurales.

Adicionalmente, el Programa Nacional de Educación 2001-2006 señala diversos factores que inciden en la calidad de la educación media superior. Entre otros, los siguientes:

  • Desfase del currículo, que en general no corresponde con las demandas y necesidades de los jóvenes de los sectores productivos y de una sociedad en constante transformación.
  • Improvisación en la formación y el desarrollo del personal docente; pues para atender el crecimiento acelerado de la matrícula pública de la educación media superior fue necesario contratar profesores que no siempre reunieron el perfil idóneo para impartir los programas de este tipo educativo, lo cual limitó las posibilidades de asegurar la calidad de la enseñanza.
  • Deficiente y heterogénea infraestructura de laboratorios, talleres, bibliotecas y centros de apoyo académico entre los planteles, lo cual constituye un obstáculo para el desempeño óptimo del sistema.
  • Poca colaboración e intercambio académico entre las escuelas, limitándose en la mayor parte de los casos al ámbito deportivo.
  • Irregular funcionamiento de las instancias de coordinación. La Coordinación Nacional de la Educación Media Superior (CONAEMS) y las Comisiones Estatales para la Planeación y Programación de la Educación Media Superior (CEPPEMS) han funcionado, en general, de manera irregular y no han logrado su plena consolidación.
  • Escasa vinculación entre las escuelas y los diferentes sectores de la sociedad, lo cual va en detrimento tanto de la valoración social de este tipo educativo como de la identificación de las oportunidades de colaboración.
  • Deficiente coordinación con los demás tipos educativos, lo que dificulta el tránsito de los egresados de la secundaria a la media superior y de los egresados de ésta a la superior. La falta de coordinación afecta, entre otras cosas, la orientación vocacional de los estudiantes y dificulta la identificación de las oportunidades educativas acordes con sus intereses.
  • Limitados conocimientos sobre la educación media superior, pues en la actualidad se dispone de un conjunto escaso de conocimientos sobre los diferentes elementos que componen la educación media superior, lo cual disminuye la capacidad de formular políticas sólidamente sustentadas.
  • Insuficiente información sobre el desempeño de este tipo educativo, e información no confiable y sistemática sobre los subprogramas sectoriales de funcionamiento del sistema de educación media superior y del desempeño académico de las escuelas

En el ciclo escolar 2005-2006 la matrícula total de este servicio es de 3.7 millones de alumnos, equivalente al 11.4% de todo el sistema educativo escolarizado.

Empero, el mayor peso de la atención del servicio recae en los estados. Del total de la matrícula, el 37.8% de los jóvenes asiste a escuelas administradas por los gobiernos estatales y otro 14% se ubica en escuelas de sostenimiento autónomo (que proporcionan las universidades autónomas estatales) en tanto, el 27% concurre a servicios de la federación y, por último, 21.1 % estudia en instituciones particulares.

Una nueva subsecretaría con menores recursos

La problemática de la educación media superior se multiplica por los deficitarios recursos y la desigual distribución de los mismos, con consecuencias negativas para ese nivel educativo. Al respecto, el Programa Nacional de Educación 2001-2006 reconoce que el incremento acelerado de la matrícula en las últimas tres décadas no fue acompañado ni por medidas que aseguraran condiciones idóneas para la contratación de profesores ni por las inversiones de infraestructura necesarias para el buen funcionamiento académico de los planteles y de su gestión.

La creación de la Subsecretaría de Educación Media Superior, conforme a la nueva estructura de la Secretaría de Educación Pública (SEP)2 no repercutió de manera favorable en incrementar los recursos a ese nivel educativo. Y es que en realidad la nueva Subsecretaría asumió la estructura administrativa de la desaparecida Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Tecnológica,3 pero sin una visión integral de la educación media superior y tampoco con una propuesta para solucionar o enfrentar los diversos obstáculos.

Eso se reflejó en el ámbito presupuestal, pues la educación media superior volvió a resultar de las más afectadas por los deficitarios recursos destinados en general a la educación por el Ejecutivo Federal. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de 2006, el gobierno federal asignaba a la educación media superior 30 mil 712.2 millones de pesos, que en comparación con el presupuesto estimado al cierre de 2005 representaba 1 mil 364 millones de pesos menos. En términos porcentuales implicaba una reducción real de 7.7 por ciento.

PRESUPUESTO POR NIVELES EDUCATIVOS 2005-2006
(MILLONES DE PESOS)


Nivel

 

2005 (P)

 

2005(A)

 

2005(E)

 

2006(P)

Variación Nominal 2006p/
2005(p)

Variación Nominal 2006p/
2005(a)

Variación Nominal 2006e/
2005p

Total

310,264.7

323,890.1

331,300.3

314,052.2

3,787.5

-9,837.9

-17,248.1

Educación Básica

213,706.7

221,042.2

225,778.1

208,158.9

-5,547.8

-12,883.3

-17,619.2

Educación Media Superior

31,987.1

30,419.6

32,076.2

30,712.2

-1,274.9

292.6

-1,364.0

Educación Superior

38,176.4

44,554.0

47,628.8

38,661.1

484.7

-5,892.9

-8,967.7

Posgrado

3,775.0

Educación de Adultos

5,011.7

5,041.2

5,047.9

5,081.1

69.4

39.9

33.2

Cultura

6,029.4

7,062.0

7,363.3

6,109.3

79.9

-952.7

-1,254.0

Deporte

749.3

816.4

706.5

724.4

-24.9

-92.0

17.9

Otros Servicios Educativos

10,892.2

11,129.9

8,721.8

20,931.2

10,102.0

9,801.3

12,209.4

En el curso de las negociaciones del presupuesto para 2006, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos inicialmente propuso una ampliación de 32 mil 068.8 millones de pesos para el sector educativo, que luego fue reducida a 25 mil millones y, finalmente, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública determinó dejar en 15 mil 800 millones de pesos.

Los decrementos a la ampliación total de recursos afectó a la educación media superior, a la que inicialmente la Comisión de Educación le había reasignado 1 mil 450.5 millones de pesos para diversos programas y acciones, monto que después fue reducido a 1 mil 388 millones de pesos; y terminó en 1 mil 075.3 millones de pesos.

La ampliación se destinó a conceptos que presentaban reducciones o que no fueron incluidos en la propuesta presupuestal del Ejecutivo Federal, entre ellos: creación de plazas, inversión en infraestructura, nivelación salarial, subsidio complementario para operación, equipamiento de telebachilleratos e infraestructura y equipamiento, entre otros rubros.

Empero, si bien es cierto que el incremento de recursos se reasignó a esos rubros propuestos por la Comisión de Educación, por decisión de la Comisión de Presupuesto todos ellos tuvieron reducciones entre 71.4 a 31.8% (Ver tabla de Ampliaciones Presupuestales a la Educación Media Superior, 2006).

Así, la asignación adicional para la creación de plazas de ese nivel educativo tuvo una reducción de casi 52%; el Fondo para inversión en infraestructura, 72%; cada uno de los programas de nivelación salarial para el Colegio de Bachilleres y los Cecyte 39%; el equipamiento para telebachilleratos, 60%; e infraestructura y equipamiento para el CONALEP, 35%.

 

AMPLIACIONES PRESUPUESTALES
A LA EDUCACION MEDIA SUPERIOR, 2006
(MILES DE PESOS)

CONCEPTO

Propuesta de la Comisión de Educación (A)

Presupuesto 2006 Publicado (B)

Diferencia  Nominal (B/A)

% Diferencia (B/A)

Asignación adicional para la creación de Plazas para la Educación Media Superior

280,000,000

135,000,000

-145,000,000

-51.8

Creación del Fondo Concursable para la inversión en Infraestructura de Educación Media Superior

350,000,000

100,000,000

-250,000,000

-71.4

Programa de Becas para jóvenes no beneficiados por otros programas

10,379,800

250 379 800

250,000,000

2 412

Programa de nivelación Salarial de Personal del Colegio de Bachilleres

348,000,000

237,300,000

-110,700,000

-31.8

Programa de nivelación Salarial de Personal de los CECYTE's

170,000,000

115,900,000

-54,100,000

-31.8

Colegios de Bachilleres, subsidio complementario para operación

0.0

200,000,000

200,000,000

Escuela Preparatoria San Francisco del Rincón, Guanajuato

0.0

30,000,000

30,000,000

Escuela Preparatoria Chimalpa Emiliano Zapata"

0.0

0.0

0

Asignación para estructura en Colegio de Bachilleresde Huajintepec

0.0

7,000,000

7,000,000

Equipamiento para Telebachilleratos

80,000,000

32,500,000

-47,500,000 -

-59.4

Infraestructura y equipamiento CONALEP

100,000,000

65,400,000

-34,600,000

34.6

Fuente: Elaboración propia con base en el anexo 19C, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006, Diario Oficial de la Federación

En contrapartida, resultaron favorecidos otros conceptos propuestos por los grupos parlamentarios de los partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, que se aliaron para la negociación y aprobación del presupuesto de 2006. Basten los siguientes ejemplos:

Inclusión de 30 millones de pesos para la Escuela Preparatoria San Francisco del Rincón, Guanajuato; 7 millones para infraestructura en Colegio de Bachilleres de Huajintepec –ambos conceptos no formaban parte de la propuesta de la Comisión de Educación– y la ampliación de 240 millones de pesos al "Programa de Becas para jóvenes no beneficiados por otros programas", que inicialmente tenía asignados 10 millones 379.8 pesos.

El monto de ampliación a ese programa de becas fue el mayor otorgado dentro de las reasignaciones a la educación media superior, es decir, implicó un aumento de 2,412%; pero incluso por arriba de otros programas o rubros más problemáticos (Ver la tabla respectiva sobre las ampliaciones a la educación media superior).

Y si bien el propósito de incrementar recursos para becas a los estudiantes está fuera de toda discusión, la asignación y reasignación de recursos a ese programa no estuvo justificada por ningún estudio o proyecto que valide el monto total de 250 millones 379.8 pesos. Es decir, no se especificó el universo o número de beneficiados, ni monto, requisitos, duración de la beca. En otras palabras, no se establecieron reglas de operación.

El pleno de la Cámara de Diputados aprobó un incremento adicional a la Subsecretaría de Educación Media Superior de 1 mil 381 millones de pesos,4 lo que implicó un aumento de 6.7%, en relación con el proyecto presupuestal del gobierno federal.

Sin embargo, en el llamado proceso de "integración" del presupuesto que hace la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el 97% de la ampliación fue concentrado en la administración central de la Subsecretaría del ramo y el 3 por ciento restante en la Dirección General del Bachillerato y, en contrapartida, resultaron con decrementos 5 de las 7 dependencias. Si bien es cierto que las reducciones sumaron 4 millones 682.4 mil pesos, no se justifican ante los problemas que enfrenta ese nivel educativo.

GASTOS EN EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR DEL SECTOR CENTRAL
(MILES DE PESOS)

Entidad/
dependencia

PPEF2006 Proyecto

PEF 2006 Integrado

Diferencia Nominal

Diferencia PPEF06/PEF 06 %

Subsecr. de Educ. Media superior

20,593,571,649

21,974,767.979

1,381,196,330 6.7

6.7

600. Subsecr. de Educ.
Media Superior

2,747,033,367

4,096,498,994

1,349,465,627

49.1

610. Dir. Gral. de Educ. Tecnol. Aaropecuaria

3,660,674,077

3,660,129,245

-544,832 0.0

0.0

611. Dir. Gral. de Educ. Tecnol. Industrial

8,838,113,752 -

8,836,349,185

-1,764,567

0.0

613. Dir. Gral. de Cent. De Form. para el Trabajo

1,758,940,774

1,757,814,964

-1,125,810

-0.1

614. Dir. Gral. de Educ. Secundaria Técnica

166,148,190

165,607,653

-540,537

-0.3

615. Dir. Gral. de Ed. En Cien. y Tecn. del Mar

760,387,744

759,681,046

-706,698

-0.1

616. Dirección General del Bachillerato

2,662,273,745

2,698,686,892

36,413,147

1.4

4 Este monto incluye los recursos adicionales por 1 mil 075 millones de pesos de los rubros propuestos por la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos.

5 Este es el gasto centralizado en esa dependencia para educación media superior, pero representa el total de recursos para la educación media superior. Es decir, es el presupuesto que ejerce la Subsecretaría.

Otras dependencias o entidades de la educación media superior resultaron con menos recursos en el proceso de "integración" del presupuesto. Así, el Colegio de Bachilleres de tener asignados 965.2 millones de pesos en el proyecto de presupuesto, le redujeron 2.8 millones de pesos, para quedar con 962.3 millones de pesos, y es que las reasignaciones presupuestales de 237.3 millones de pesos para el Programa de Nivelación Salarial y de 200 millones de pesos para gastos de operación, fueron concentradas en la Subsecretaría de Educación Media Superior.

De igual modo, el Centro de Enseñanza Técnico Industrial quedó con menores recursos a los inicialmente proyectados, pues de de tener 146.2 millones de pesos, le disminuyeron 512 mil 102 pesos.

De tal suerte que, los recursos federales para educación media superior en 2006, ascienden a 31 mil 372.4 millones de pesos, que comprende el gasto total para ese nivel educativo en 2006. Ese monto es menor en 704.2 millones de pesos, respecto al presupuesto del cierre estimado de 2005. A nivel de gasto, los rubros afectados con menos recursos son: inversión física, con casi 31 millones de pesos; servicios generales con 107.1 millones; y materiales y suministros con 9.5 millones.

* Asesora del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática
Cámara de Diputados
Sectores Educación y Ciencia y Tecnología