Número 11                                               Época IV                                    Mayo 2007


TEMAS A DEBATE

La descentralización educativa en México.
La experiencia del gobierno subnacional
del Estado de Guerrero 1995-2005

El planteamiento de la descentralización educativa en América Latina, delega responsabilidades del gobierno central hacia dos niveles: traslado de obligaciones educativas a los gobiernos subnacionales -o en su caso municipales- y transferencia de decisiones directamente a la unidad gestora: escuelas. En cualquiera de las dos situaciones hay consenso en considerar a la escuela como el núcleo donde se pueden generar las respuestas directas al mejoramiento educativo, señalando el cambio de paradigma de la educación masiva a una atención mas individualizada sobre cada alumno a partir de la escuela (Javed 1999: 15).

Max Arturo López Hernández

Normalmente, abordar la temática de la descentralización educativa en México, refiere a las acciones realizadas por el gobierno central hacia las entidades federativas. Sin embargo, es necesario tener la perspectiva desde las propias entidades, pues el ejerció de evaluación debe trascender al análisis de las políticas públicas operadas por los gobiernos estatales.

Con ese criterio, el Gobierno del Estado de Guerrero en el terreno de la educación tuvo diferentes aprendizajes agrupados en tres momentos básicos: centralismo educativo (1921-1970); desconcentraciones administrativas (1970-1992), para culminar en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEBN, 1992), denominación que asume el proyecto de la Descentralización Educativa en México. Y es hasta 1995, con la publicación de la Ley de Educación del Estado de Guerrero Num. 158 y posteriormente la Ley de Reestructuración del Sector Educativo (1996), cuando el Gobierno del Estado asume plenamente la responsabilidad educativa.

De aquí se considera a la descentralización educativa cómo la reforma de estado necesaria para mejorar la calidad de la educación, (1) haciendo a los profesores y directores de las escuelas –con el apoyo de la comunidad y las autoridades educativas–, los responsables directos del rendimiento de los alumnos(Carnoy 2001: 112). Por tanto, con la transferencia de recursos de la Federación a los gobiernos estatales, también les transfirió el compromiso de garantizar la calidad educativa, como un proceso complejo y de impacto para garantizar: aprendizaje, condiciones de educabilidad para todos los niños, actualización de los docentes, liderazgo de los directores y compromiso de las comunidades.

Sin embargo a catorce años de la firma del ANMEBN, el gobierno central mantiene características centralistas y continua con el esquema del desarrollo educativo fincado en la intervención del individuo: “El educador es promotor, coordinador y agente directo del proceso educativo”. Y a la escuela se le concibe exclusivamente como el local físico.(2)

Este problema de visión lo traslado la Federación a los gobiernos locales, porque la escuela no aparece como el elemento nuclear de la política educativa, sino que gira sobre el centralismo federal y el profesor, contrastando con las propuestas contemporáneas donde la escuela es: construcción del ambiente de aprendizaje, con intervenciones protagónicas del director, profesores, alumnos, padres de familia y comunidad, lo que permite que éste núcleo organizacional, tenga capacidad de gestión externa y desarrollo interno de las habilidades de aprendizaje (LLECE 2002).

Por esto en Guerrero, el contexto legal para impulsar el modelo descentralizador en educación fue estrecho desde su fase inicial y definió la ruta del ejercicio político, pues le trasladaron responsabilidades sin una visión innovadora, con limitaciones normativas, sin capacidad financiera para garantizar decisiones autónomas y atender los asuntos educativos en su territorio e impulsar la capacidad de gestión y fortalecimiento de las unidades escolares.

En estas condiciones, la reforma de Estado para Guerrero sólo transfirió compromisos sin alterar la cultura burocrática, caracterizada por lealtades y sumisiones a la Federación y con los grupos de poder local. Por lo tanto, el reto de la modernización educativa y la propuesta de un nuevo modelo de gestión pública, el gobierno respondió con instituciones obsoletas, escasez de recursos, sin visión sobre los nuevos compromisos educativos y con limitaciones normativas. Y tampoco se pudo desprender de la inestabilidad en sus niveles de gobierno educativo.(3)

Los asuntos urgentes de la agenda educativa del gobierno subnacional fueron: calidad educativa;(4) incentivos a los profesores para mejorar la calidad; eficientar la acción educativa exigida por padres de familia; creación de nuevas plazas a egresados de normal,(5) recursos para atender las demandas sindicales e integrar los dos sistemas educativos (federal y estatal).

En calidad educativa, el compromiso más importante de política educativa del gobierno del Estado de Guerrero está contenido en la Ley de Educación vigente (1995), donde se señala puntualmente la meta de alcanzar el promedio nacional en calidad educativa(6). Comprometiéndose además a “Garantizar el derecho a la educación gratuita de calidad y en condiciones de equidad”(7).

Sin embargo, los resultados del 2005, demuestran que Guerrero sigue sin mejorar su posición nacional en indicadores educativos básicos:

Tabla 1. Posición educativa de la entidad con respecto al nacional. 2005


Indicador

Guerrero

Media Nal.

Posición Nal.

Analfabetismo(8)

18.3 %

 8.0 %

30

Grado promedio de escolaridad

7.01 años

8.17 años

29

Reprobación en primaria

8.3 %

 5.0 %

30

Eficiencia terminal en Primaria

81.7 %

 89.2 %

31

Cobertura de Educación Secundaria

78.9 %

 88.2 %

31

Eficiencia terminal en Secundaria

65.7 %

 78.8 %

31

Fuente 5º Informe de Labores SEP, sep. 2005
Programa sectorial de Educación 2005 – 2011 SEG.

Y también al aplicar reactivos nacionales el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE - 2002), (9) la entidad sigue apareciendo en los últimos lugares en lectura (comprensión) y matemáticas (solución de problemas):

Tabla 2. Puntajes promedio de lectura por entidad
federativa en 6º de primaria. 2003 - 2004


ENTIDAD

PROMEDIO ESTATAL

NACIONAL 2003

459.40

NACIONAL 2004

488.49

Distrito Fed.

520.71

Coahuila

506.27

Michoacán

464.46

Chiapas

454.50

Guerrero 2003

454.30

Guerrero 2004

460.91

Fuente: INEE 2004: 81;INEE 2003:70

Tabla 3. Puntajes promedio de matemáticas por
entidad federativa en 6º de primaria. 2003 – 2004

ENTIDAD

PROMEDIO ESTATAL

NACIONAL 2003

398.53

NACIONAL 2004

417.98

Aguascalientes

442.65

Distrito Fed.

440.80

Tabasco

397.51

Guerrero 2003

400.14

Guerrero 2004

397.09

Chiapas

390.98

Fuente: INEE 2004: 82; INEE 2003: 70

En otros indicadores, como el de escolaridad, tampoco se alcanza la media nacional de 7.9 años promedio, y Guerrero tiene el antepenúltimo lugar con escolaridad de 6.6 años, arriba de Oaxaca con 6.1 años y Chiapas con 5.6 (INEE 2004: 138). Es evidente que el compromiso de alcanzar la media nacional, no se cumplió en los diez años de política educativa del gobierno subnacional.

Esta opinión se confirma con la aplicación del Instrumento para el diagnóstico de alumnos de nuevo ingreso a secundarias (IDANIS), reactivo que permite medir las habilidades de los alumnos a través del lenguaje verbal, matemático y mediante figuras, proporcionando información escolar para tomar decisiones que puedan incidir en el mejoramiento educativo: (10)

Tabla 4: Resultados de la
aplicación de IDANIS. 2005

LOGRO

RANGOS

ESTUDIANTES

Clave

Procesamiento Clásico

Resultados

A

DEL 0 AL 30 %

26,899 49.00 %

B

DEL 31 AL 50 %

23,170 42.77 %

C

DEL 51 AL 70 %

3,784 6.98 %

D

DEL 71 AL 100%

319 0.58 %

TOTAL

54, 162 100.00 %

matrícula

65,535

Las regiones de mayor rezago educativo fueron la Montaña y Costa Chica con las más bajas calificaciones, frente a los mejores promedios obtenidos por las escuelas particulares. Globalmente, solamente el 8.23 % de los alumnos evaluados, tienen calificación arriba del 50% y sí México es un país de reprobados, (11) el reto de Guerrero es doblemente responsable porqué está en los últimos lugares.

Esta situación cuestiona no solamente a la política gubernamental, sino también al propio modelo basado en los profesores, porque 35,594 profesores (82.6% del total), son parte del Programa de Carrera Magisterial, que formaliza y premia los meritos de actualización y preparación para el servicio educativo. Y también existen 83 programas de atención diversa a la calidad educativa –incluyendo los apoyos técnicos pedagógicos de las supervisiones-, con 3,269 comisionados, encargados de impulsar la calidad educativa en Guerrero. (12)

La acumulación de decisiones inadecuadas en el manejo presupuestal condujeron a la SEG a proponer el Plan de Austeridad y Racionalidad del Gasto Público de la SEG, (13) al anunciar un déficit por $1,790 millones de pesos en septiembre del 2003, lo cual representaba el 24.5% del presupuesto asignado para el 2003. (14) El reporte oficial señala que son pasivos que se han ido acumulando desde 1987, pero indudablemente la responsabilidad por acumulación empezó a partir de 1995.

La explicación oficial reflejó el uso corporativo y clientelar del recurso financiero, pues se atendieron las demandas sindicales, en especial el incremento del aguinaldo de 45 a 90 días –cuando la SEP sólo reconoce 45 días–; se contrataron 13,330 plazas durante el periodo 1999-2003, de las cuales 6,545(15) no tenían techo presupuestal y eran respuesta a la demanda de los egresados normalistas y organizaciones sociales.

Este ejercicio financiero de política educativa demostró que los medios explorados para impulsar la rentabilidad en la educación y lograr mejores niveles de calidad educativa, no fueron los adecuados y el costo de una estructura administrativa voluminosa e inoperante se expresó en el déficit financiero sacrificando apoyos hacia la unidad educativa. (16) La visión administrativa de la política educativa, refleja la existencia de 1 administrativo (30.7%) por cada 2 profesores frente a grupo (69.3%), y más grave aún en lo que respecta a la contratación en secundarias, donde los administrativos rebasan en número a los profesores frente a grupo y a cada profesor le corresponde 1.1. administrativo. (17)

Por si esta situación no fuera suficiente para explicar las limitaciones en las escuelas y los escasos apoyos, además del déficit, los centros educativos están afectados por la falta de infraestructura escolar, debido a que los edificios traspasados a los gobiernos subnacionales requerían mantenimiento de diverso tipo y la transferencia se produjo sin acompañamiento financiero para el cuidado de los locales escolares. Las necesidades acumuladas para el 2004 en la entidad requerían de un presupuesto adicional de $ 1,500 millones de pesos y la SEP otorgó para 2004 solamente la cantidad de $100 millones de pesos, para 2006 el acumulado de necesidades de infraestructura para las escuelas ascendió a $ 2,000 millones de pesos.

De la valoración se confirma qué la propuesta de “descentralización educativa” fue un acuerdo para desconcentrar funciones administrativas y el gobierno federal continúo con la centralidad de las principales actividades educativas y limitó la aplicación del proyecto de descentralización educativa en la entidad, realizando acciones más cercanas a la modalidad centralista que al impulso de la autonomía de las escuelas.

Se puede afirmar que el Gobierno Subnacional del Estado de Guerrero en el periodo 1995-2005, no desarrolló un modelo de política pública educativa que permitiera ser evaluado cualitativa y cuantitativamente, en base a la propuesta de Descentralización Educativa, lo cual se reflejó en la continuidad de los bajos niveles de calidad educativa, déficit financiero y carencia de acuerdos para el desarrollo. La integración de la estructura administrativa y la normatividad no estuvieron diseñadas para integrar los mecanismos propuestos en la descentralización educativa, e incorporar al proyecto a los nuevos actores sociales surgidos de la crisis del estado centralista, quienes son parte de una nueva configuración de sociedad civil más participativa para intervenir en actividades horizontales “botton-up”, (18) generando redes y compromisos.

El alto nivel de politización de Guerrero, la falta de una visión educativa y la incorporación protagónica de las secciones sindicales del SNTE, impusieron el ritmo de prioridad en los asuntos educativos(19) y la cuestión educativa quedó desplazada ante las movilizaciones político-laborales,(20) donde la agenda de gobierno no atendió la necesidad educativa de la población, sino empezó a actuar ante la demanda socialmente problematizada.

Además, la posibilidad de incorporar a los gobiernos municipales en el proyecto de apoyo a las escuelas, se complicó por la intervención de la presión sindical manifestada en la resistencia a la intervención de éste nivel –a pesar de que cuenta con recursos del Ramo 33 para el sector educativo–, y el Gobernador René Juárez Cisneros (1999-2005) acordó con el SNTE no a la municipalización de la educación. Esto limitó aún más el desdoblamiento de la descentralización a nivel local.

Ante la falta de aplicación de un modelo integral e innovador para el desarrollo educativo, las principales acciones de política educativa en el Estado, formaron parte de la cultura política tradicional caracterizada por el control vertical del poder y el manejo corporativo y clientelar que privilegió las canonjías y los intereses particulares, en contradicción con el nuevo paradigma educativo.

Podemos concluir con la siguiente afirmación: el gobierno subnacional no impulso la descentralización educativa en su territorio, mantuvo estructuras y prácticas políticas heredadas del régimen de estado centralista y con los resultados en calidad educativa y manejo presupuestal, demostró que son obsoletas e ineficaces para lograr las metas de calidad educativa para el Estado de Guerrero.

Las alternativas de un cambio deben construirse con una nueva visión del quehacer educativo considerando la intervención de la escuela como organismo autogestivo, con aparatos administrativos enfocados al fortalecimiento de estas unidades; la conformación de acuerdos y compromisos para el desarrollo educativo y el fortalecimiento de la capacidad de decisión del gobierno estatal para orientar y operar sus propias iniciativas educativas.

BIBLIOGRAFÍA

CARNOY Martín. “La articulación de las reformas educativas en la economía mundial”, Revista de la educación, Número extraordinario Madrid, España 2001.
HERNÁNDEZ Hernández, Antonio. Tesis de Maestría en educación. Material fotocopiado. 2004
JAVED Burki, Shahid, Guillermo E. Perry y William Dillinger. Más allá del centro. La descentralización del estado. Estudios sobre el Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe. BIRF/Banco Mundial Washington, D,C. 1999.
LÓPEZ Hernández, Max Arturo y et. Al. La formación del poder en el Estado de Guerrero, UAG México, 1997.
LLECE Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación. Estudio cualitativo de escuelas con resultados destacables en siete países latinoamericanos. UNESCO Santiago de Chile, 2002.
SABATIER, Paul A. “Enfoques de Arriba hacia abajo y de Abajo hacia arriba en la investigación sobre implementación: una análisis crítico y propuestas de síntesis”. Biblioteca FLACSO MPPC 2005
TEDESCO, Juan Carlos y Néstor López. Las condiciones de educabilidad de los niños y adolescentes en América Latina. Documento para discusión –versión preliminar. Instituto de Planeamiento de la educación. Buenos Aires Junio 2002.
ORTIZ Oropeza Pedro La descentralización educativa en el Estado de Guerrero, Instituto Michoacano de Ciencias de la Educación. México 2004
INFORMACIÓN DEL ESTADO DE GUERRERO
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (www.sep.gob.mx/work/appsite/acuerdo/acu6.htm).
Programa de formación de funcionarios de los sistemas educativos estatales. Posgrado en política y gestión educativa(nivel de especialidad)Diseño del proyecto de innovación en política y gestión de los sistemas estatales de educación. Elaborado por el Grupo Guerrero. FLACSO Junio 2004.
 IDANIS. Instrumento para el Diagnóstico de Alumnos de Nuevo Ingreso a Secundarias. Datos cuantitativos.
 INEE Instituto Nacional para la Evaluación Educativa. Datos cuantitativos.
 PAREIB, Programa para Abatir el Rezago Educativo en Educación Básica e Inicial. información directa de la entidad.
 PEC, Programa de escuelas de Calidad.
 Planes e informes de Gobierno.
Proyecto de Innovación “Escuela nueva”. Elaborados por el Grupo Guerrero, para la especialidad en Política y Gestión educativa. FLACSO 2005.
 Subsecretaria de Planeación Educativa Secretaría de Educación Guerrero. Datos Estadísticos.
Secretaria de Educación Pública Perfil de la educación en México SEP México 2000.

Notas
1. La calidad es un concepto administrativo que se ha generalizado en los últimos 20 años, vinculado a la capacidad de competencia, integrando los aspectos de la satisfacción del cliente y la maximización de las ganancias. En educación es tener mejores alumnos, pero sobretodo mejores procesos de enseñanza-aprendizaje García 2004: 11.
2. Artículos 21 y 23 de la Ley General de Educación.
3. De 1995 al 2005, la SEG tuvo ocho titulares: Dr. Amín Zarur, Lic. Fermín Gerardo Alvarado, Profesor Pioquinto Damián Huato, Lic. Eduardo Maliachi, Lic. Humberto Salgado, Lic. Marcelino Miranda, C. Miguel Mayren y C. Daniel Pano Cruz.
4. Recientemente el concepto de calidad no solamente hace referencia al aprendizaje, su definición es compleja y significa un valor agregado a la formación de capital social, conteniendo las dimensiones de pertinencia, eficacia interna y externa, impacto, eficiencia y equidad (Instituto Nacional de Evaluación Educativa INEE 2004: 15).
5. En Guerrero uno de los temas es la contratación de profesores egresados de las Normales, los cuales han sido incorporados anualmente, a pesar de la cancelación de nuevas plazas de primaria realizado por la Federación.
6. En el ANMEB se prioriza la importancia de la calidad educativa y la Ley General de Educación del Estado de Guerrero Nº. 158 señala en sus artículos 6º y 8º: “... es preciso que el Estado de Guerrero supere su actual nivel educativo para alcanzar el promedio nacional (meta) de escolaridad.”, y: “el reto de la descentralización obliga a vencer grandes dificultades para llevarla a las siete regiones de la Entidad...” (abril 1995).
7. Programa Sectorial de Educación “Oportunidades para la superación” Gob. del estado de Guerrero SEG. 1999 - 2005
8. Con relación a los Índices de analfabetismo, con base en datos del INEGI, para el año 2000 había 1,840,111 guerrerenses mayores de 15 años, de los cuales, el 21.5% eran analfabetos. En la IV etapa de alfabetización del 2003/04 se atendieron a 11025 adultos con lo que la cifra real se redujo de 413, 869 a 396, 498 (Grupo Gro 2004). Sin embargo continúa por debajo de la media nacional, ocupando los últimos lugares.
9. Se considera que estas asignaturas son los requisitos básicos para el aprendizaje de las demás disciplinas. Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE 2003:59)
10. Los indicadores que mide son: Habilidad verbal; Habilidad matemática; Habilidad para el razonamiento abstracto; Comprensión lectora; Aritmética; Geometría; y Serie de figuras. 2005 fue la última evaluación, a partir del 2006 se aplicará otro instrumento homogenizado, para integrar todas las formas de evaluación, nacionales y estatales.
11. En comparativo internacional, los porcentajes de respuesta de México fueron de 12.7%, frente al promedio de OCDE del 40.3%. PISA para docentes (Programme for International Student Assessment) INEE 2005.
12. Comparecencia del Secretario de Educación en Guerrero. Septiembre 2004.
13. Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero. 19 de septiembre 2003.
14. Comparecencia del Secretario 2004. El presupuesto transferido para el 2003 fue de 7, 285, 609 000.00 de pesos
15. Dirección de personal SEG 2003
16. Fuente: Comparecencia del Secretario septiembre 2003
17. Fuente: Departamento de Estadística SEG. Elaboración, citado por Antonio Hernández Hernández. Tesis de Maestría en educación. Material fotocopiado. 2004
18. Aquí se aplica el planteamiento de (Sabatier 1986 p.13). “…el enfoque de abajo hacia arriba de Hjerm y sus colegas empieza por identificar la red de actores involucrados en la efectuación de servicios en una o más áreas, y los cuestiona acerca de sus metas, estrategias, actividades y contactos. Luego utiliza los contactos como un vehículo para desarrollar una técnica de red (network technique) para identificar a los actores locales, regionales y nacionales involucrados en la planificación, el financiamiento y la ejecución de los programas gubernamentales y no gubernamentales relevantes. Esto provee un mecanismo para desplazarse de los burócratas de bajo rango (“abajo”), hasta los forjadores de políticas (“arriba”), tanto en el sector público como en el privado.” (Sabatier 1986 p. 13).
19. El tema de educación es un aspecto muy sensible a la sociedad, y se complica cuando hay escasez de recursos: “La concertación, el acuerdo, el diálogo, responden a la idea de instalar, con mucha importancia, la dimensión política en las discusiones sobre educación... no son fáciles, especialmente en momentos de crisis o de escasez de recursos, en momentos que todo es urgente. Negociar y ponerse de acuerdo en un contexto de escasez implicará que alguien tendrá que postergar su demanda... Porque como ciudadanos somos todos iguales, mientras que cómo consumidores o cómo productores, considerados dentro de las categorías del mercado, somos profundamente desiguales.” (Tadesco 2003:61).
20. Cómo en Oaxaca en verano del 2006, cuando el movimiento magisterial establece la demanda de desaparición de poderes de la entidad y suspende el servicio educativo.