Número 13                                               Época IV                                       Febrero 2008


TEMAS A DEBATE

Importancia de las políticas públicas de combate a la pobreza urbana
en el contexto de una ciudad global

…el gobierno local se ha convertido en un actor público de primer orden y el responsable de la conformación del federalismo, debido entre otras cosas a que sus características geográficas promueven la cercanía con la sociedad, es decir, con sus demandas y necesidades directas.

Raúl Hernández Mar(1)

Introducción

Diversos estudios han puesto a las ciudades en el centro de las discusiones actuales, no sólo por ser un espacio estratégico para comprender la reconfiguración del orden social, sino porque son en éstos donde se observan fenómenos tales como la globalización, la pobreza urbana, el desarrollo de nuevas tecnologías, la intensificación de las dinámicas trasnacionales (Díaz, 2003:25) y la diversidad socio-cultural, entre otros.

En este sentido, estamos presenciando un fenómeno denominado urbanización de la pobreza, por mencionar algunos datos, en América Latina existen 213 millones de millones de personas pobres, es decir, 40.6% de la población de la región (CEPAL, 2005).

Pero antes de seguir con este tema, cabria hacer algunas precisiones sobre el concepto de pobreza. El incremento de la población en condiciones de pobreza, como lo manifiesta el datos de la CEPAL, ha producido que la mayoría de los gobiernos de todo mundo diseñen estrategias con el objetivo de vencer este problema. Sin embargo, este fenómeno no es nuevo: desde el siglo XIX, tanto Marx como Adam Smith construyeron su propia definición de pobreza; para Smith, la pobreza estaba relacionada con un efecto desfavorable de la productividad del trabajo o como resultado de una productividad muy baja, vinculándose a la vez con una redistribución desigual de los beneficios emanados de ésta. Para Marx, la pobreza se relacionaba con una distribución desigual del capital (unos sólo poseen su fuerza de trabajo, mientras que otros los medios de producción).

En este mismo sentido, pero en épocas recientes, se ha desarrollado una vertiente conceptual sobre pobreza derivada en absoluta (incapacidad o imposibilidad de satisfacer lo que en general se conoce como necesidades básicas) y relativa (se utiliza este concepto para relacionar un bajo nivel de riqueza o ingreso respecto de otro en su entorno) esta última es retomada en periodos más reciente, particularmente entre la década de 1970 y 1980 (véanse Sen; 1984; Boltvinik, 1990; UNESCO, 1991).

La pobreza, entonces puede ser catalogada como una condición trans-epocal, es decir, ha estado en diferentes eras y épocas. Pero, por ser cambiante y por combinarse con distintas y variables circunstancias, tanto la pobreza como su concepto, no pueden ser entendidos al margen de la historia. Al observarla desde un corte sincrónico, la pobreza se nos presenta como un fenómeno heterogéneo y multivariado.

En este sentido, la pobreza urbana(2) actualmente puede ser definida de distintas maneras, sin embargo, una de las más utilizadas es la propuesta por Brambila, la cual es entendida como un fenómeno multidimensional que incluye, además de la pobreza de ingreso, la carencia de capital humano, social y financiero. Adicionalmente, existen otras condiciones que caracterizan a la pobreza urbana:

  1. Falta de acceso a oportunidades de empleo o generación de ingresos
  2. Inseguridad y mala calidad de servicios y vivienda
  3. Violencia e insalubridad
  4. Carencia de mecanismos de protección social
  5. Acceso limitado a servicios de salud y educativos

El siguiente cuadro muestra la comparación de la evolución entre pobreza urbana y pobreza rural del 2000 al 2002:

Lo anterior muestra que la pobreza urbana se ha convertido en uno de los principales problemas al que se han tenido que enfrentar las ciudades de todo el mundo, como consecuencia de la atracción de la población nacional a estas ciudades. Se calcula que actualmente el 70% de la población mexicana habita en zonas urbanas, para ser más exactos dos tercios de la población habita actualmente en 364 ciudades las que representan apenas medio punto porcentual del territorio nacional.

Esta gran aglomeración en espacios reducidos posibilita que las ciudades actuales sean desordenas, segregadas y desarticuladas. Por si fuera poco, un fenómeno preocupante consiste en la falta de acceso a infraestructura y a los servicios público; por ejemplo, en nuestro país un 16.7% de los hogares urbanos continua sin tener acceso a educación secundaria, 3.8% no recibe educación primaria, 12.5% no cuenta con una clínica del Seguro Social, 11.8% no tiene drenaje, 6.6% carece de agua potable y 1.3% no cuenta con electricidad. (Toscano, 2002:80). En la actualidad, estos números han disminuido, pero no sustancialmente.

Este fenómeno de la alta concentración en la ciudades de nuestro país ha provocado que actualmente 2.5 millones de hogares urbanos vivan en espacio irregulares y se calcula que cada año 125 mil familias habiten en zonas de alto riesgo.

Según datos obtenidos del congreso “2007: Año de propuestas, acuerdos y acciones” sesión sobre Desigualdad y Pobreza realizado por el Colegio de México, de las 364 ciudades en las que habitan 2/3 de la población nacional, en 104 de ellas encontramos que más del 50% de la población se encuentra en situación de pobreza patrimonial, en 127 ciudades encontramos entre el 35% y 50% de la población en esta situación. Por otra parte, en 108 de las 364 ciudades encontramos entre el 20% y 35% de la población en situación de pobreza patrimonial y solamente en 35% de éstas menos del 25% de la población en dicha situación.

Lo anterior nos lleva a ubicar en el plano a ciudades tan pobres como es el caso del municipio de los Reyes, en Puebla, donde el 85% de la población se encuentra en situación de pobreza, y en el otro extremo la ciudad de Chihuahua con sólo el 10% del total de su población.

Todo lo anterior se puede traducir en el fenómeno denominado metropolización (Heniberg, 2005:1), es decir, el crecimiento y extensión mundial de las metrópolis. Es un proceso que se ha venido dando en los últimos años y especialmente, como señala Heniberg, en las dos últimas décadas. Es justo en este terreno donde coexisten varias dimensiones de un mismo problema; no sólo nos encontramos ante un proceso de globalización(3), sino que dentro de las metrópolis o de las zonas metropolitanas existen “importantes procesos de restructuración, polarización, periferización o fragmentación bajo la influencia de la globalización” (Heniberg, 2005:5), en contextos locales o también conocido como la glocalización.

Una hipótesis que subyace a todo lo anterior, es que a nivel mundial existe una organización jerárquica de ciudades acomodadas de acuerdo a funciones y, por lo tanto, a sus relaciones mundiales socio-económicas excesivas respecto a la política, la economía, la cultura y el arte con otras metrópolis; a estas ciudades se les denominó como ciudades mundiales (Hall:1984).

Sin embargo, investigaciones recientes como las de John Friedmann y Goetz Wol (Heniberg, 2005:6) destacaron, por un lado, el nexo que existe entre el proceso de la urbanización y la integración de las ciudades en la economía global; y, por otro lado, la polarización de las clases sociales como una consecuencia directa de la formación de una ciudad mundial. Este último punto central para esta investigación y también Saskia Sassen (1991) coincide en que estas ciudades, a las que denominó ciudades globales, por un lado como un paralelo semántico del proceso de globalización, y por el otro como una delimitación consciente de las designación tradicional de la ciudad mundial (Heniberg, 2005:7), destacó el aumento de la polarización social y socio espacial y añadió el crecimiento del sector informal y la escisión del mercado de trabajo en las ciudades globales.

Las preguntas serían si ¿estas profundas desigualdades van aumentar en el futuro en las grandes ciudades globalizadas con una velocidad todavía más rápida?, ¿los gobiernos de estas ciudades, generalmente gobiernos locales, podrán generar acciones que contrarresten las consecuencias inherentes a la consolidación de las ciudades globales o mundiales, decidiendo entre lo local y lo global? y ¿las políticas pública frenaran la desigualdad social en estas megalópolis expresada en el fenómeno de la pobreza urbana?

Importancia de las políticas públicas en el contexto actual

Durante las últimas dos décadas hemos asistido a un replanteamiento de la agenda social que responde a una concepción más general sobre el papel del Estado en la economía y la sociedad. Este nuevo reacomodo, producto de la profunda crisis internacional que inició a principios de la década de los ochenta, cuyo impacto develó la insolvencia fiscal del Estado mexicano se ha traducido en el redimensionamiento del Estado y su adelgazamiento.

El combate a la pobreza en el escenario anterior se impuso como la prioridad, desvinculado del tema de la distribución del ingreso y del crecimiento económico. Sin embargo, como explica Rolando Cordera en la actualidad:

Entre un ejercicio y otro (Pronasol, Progresa, Oportunidades) ha nacido y crecido una generación de mexicanos y las magnitudes registradas indican que la transmisión intergeneracional de la pobreza, que era el objetivo principal a vencer de estos esfuerzos, sigue marcando la pauta de las relaciones sociales en México, con el agravante de que esta situación se ha vuelto cada vez más urbana. (2006:59)

Las limitaciones de las políticas focalizadas de combate a la pobreza es una realidad derivada de la desvinculación de éstas con políticas locales de fomento económico y desarrollo regional. Al respecto, Rolando Cordera explica que:

La mejora en los niveles de salud y educación (que generan las políticas focalizadas desvinculadas de políticas de desarrollo) se traduce en ausencia de oportunidades de empleo mejor remunerado, en frustración social y crecientes presiones migratorias, con las consiguientes tensiones que esto genera. Más aún: no parece precipitado afirmar hoy que en condiciones de crecimiento bajo o mediocre, como las que han prevalecido en el último cuarto de siglo, el capital humano forjado mediante las políticas focalizadas encara una suerte de deterioro precoz, que repercute sobre el conjunto de comunidades y familias beneficiadas originalmente. (2006:70)

Lo que hemos presenciado ha sido el mantenimiento y reproducción de la pobreza, y por lo tanto la ausencia de oportunidades reales para salir de ella; por ello es conveniente generar una discusión sobre la pobreza y la desigualdad en un contexto más amplio, donde se incluya una reflexión sobre el desarrollo)(4), que combine las dimensiones económica, social, cultural, de políticas (entendida como los cursos de acción para resolver problemas públicos), entre otras.

La problemática actual que hemos mencionado más arriba, sería difícilmente entendibles a nivel macro debido a su inherente complejidad, por ello, sería más pertinente entender la naturaleza de sus cambios en el nivel micro(5).

Sin lugar a dudas, los crecientes niveles de pobreza han puesto en alerta a los distintos actores que participan en el desarrollo local de nuestro país; uno de esos actores es el gobierno local, el cual se ha convertido en un actor público de primer orden y el responsable de la conformación del federalismo, debido entre otras cosas a que sus características geográficas promueven la cercanía con la sociedad, es decir, con sus demandas y necesidades directas.

Sin embargo, los gobiernos locales, en la actualidad se han tenido que enfrentar a procesos muy complejo, como la descentralización y la innovación institucional, que están transfiriendo más responsabilidades a éstos y a su vez menos recursos dentro de un marco normativo poco transparente.

El gobierno local en este aspecto, y como lo menciona Tonatiuh Guillén, “se consolida como una parte activa del debate nacional actual que lo ha convertido en un actor público de primer nivel” (Guillén, 1996:13); de la misma manera, el municipio(6) o las delegaciones (tomando en cuenta sus diferencias) hoy en día, además de ser un actor, son una institución con la posibilidad de dar respuesta a las necesidades sociales inmediatas y en donde se pugna por romper con la fuerza centralizadora del sistema político y sus instituciones, a través de demandas que mezclan la descentralización, la democracia y el desarrollo.

Sin duda, una idea que emerge de esta discusión es que, sabiendo que las instituciones político-administrativas a nivel local son una parte decisiva para la gobernabilidad, el desarrollo local y el combate a la pobreza urbana. La implementación de políticas públicas y programas de desarrollo ponen a prueba a estas instituciones, a través de procesos de innovación institucional generados por la adaptación de la organización al contexto en el que se desenvuelve. Pedro Moreno, Murillo y Catalán argumentan al respecto:

...la instrumentación (de programas) lleva implícito el imperativo de vinculación con el medio ambiente, es decir, con otros actores y organizaciones para transformar objetivos en resultados (1999:73).

Cabe mencionar que la mayor parte de estas políticas públicas y programas están determinados por un enfoque de tipo “top-down” (Aguilar, 2000:79), es decir, “la decisión es tomada en el centro” (Mény y Thoening, 1992:158) y el resto se reduce a un asunto de ejecución en la periferia, asignándole al ejecutador funciones sobre la base de criterios técnicos, impersonales, de competencia, de legalidad y conforme objetivos e indicaciones dadas por el decidor.

Es común imputarle a este enfoque problemas que se asocia a la fase de la implementación, tales como: la desorganización de las organizaciones, el comportamiento irresponsable de los operadores que se pone de manifiesto en la evasión de tareas, resistencia a reglamentaciones y bajo desempeño, así como poco confianza en el criterio y la capacidad individual para resolver los problemas.

Lo anterior puede explicar el por qué de la baja capacidad de los gobiernos locales para trasformar los objetivos en resultados, es decir, la baja posibilidad de dar soluciones reales a los problemas sociales y sobre todo a los derivados del fenómeno de pobreza urbana. Al respecto, Pedro H. Moreno en su artículo “La implementación: «talón de Aquiles» en la elaboración de políticas sociales”, explica que:

“Se ha achacado esta deficiencia (baja capacidad para trasformar objetivos en resultados) en primer términos a problemas en el diseño, en la evaluación ex-post(7); en segundo lugar a la insuficiencia de recursos, a las limitaciones impuestas por el marco normativo, a la ausencia de un diseño correcto de las organizaciones implementadoras, entre otras razones, todas ellas sin duda pertinentes” (1999:171).

Sin embargo, lo anterior justifica la preocupación de que “la implementación de programas sociales no puede comprenderse al margen y separadamente de los medios de su ejecución” (Richard Elmore, 1996:185), así como tampoco del contexto en el cual se desenvuelve este proceso; “las posiciones valorativas de funcionarios y líderes... pueden ser determinantes del resultado final de la política” también (Delbeare y Hommond, 2000). A mayor abundamiento, Dror afirma que:

“Una de las características de un país como México es que en el pasado se han mencionado muchas políticas adecuadas, pero se ha demostrado una frecuente incapacidad para ponerlas en práctica. En parte eso se debe a la resistencia de algunos grupos de interés, pero también a la inercia burocrática. Ello se reconoce en el resultado obtenido a partir de importantes propuestas de reforma administrativa, que se suman a las muchas intenciones y políticas declaradas que nunca alcanzan entrar en acción” (Dror, en Moreno, 1999:174).

En este sentido y bajo el contexto antes mencionado, las ciudades del mundo y en específico las grandes ciudades de nuestro país, están viviendo procesos muy marcados de marginación de grandes grupos sociales, debido al aumento de la pobreza en estos sitios, evidentemente todos estos procesos enmarcados en un fenómeno mundial caracterizado por la conformación de ciudades globales que se insertan en esta nueva división internacionalización del trabajo. Hoy son los gobiernos locales lo que deben minimizar los efectos devastadores de este proceso vistos en la polarización social de las sociedades globales y particularmente la de los países subdesarrollados, a través de políticas públicas integrales que hemos visto tiene problemas de diseño.

NOTAS                                                          
1. Maestro en Políticas Públicas y estudiante del doctorado en Ciencias Sociales en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco en la Línea de Investigación denominada Sociedad y Territorio.
2. Brambila Carlos. La pobreza urbana en México, Documento de Trabajo. TEC-EGAP. ttp://alejandria.ccm.itesm.mx/egap/documentos/EGAP-2006-13.pdf
3. Ésta no se esta limitada por procesos demográficos y económicos globales sino que también se incluyen otros aspectos o dimensiones que frecuentemente procede de las metrópolis o están localizados en estas aglomeraciones urbanas.
4. Brevemente podemos decir que fue en la economía clásica, para estos efectos representada por nombres como Smith, Ricardo y Marx, que hizo del crecimiento económico su tema central, en tanto que la economía neo-clásica, asociada principalmente a nombres tales como Marshall, Walras, Pareto, Pigou y otros, hizo de la distribución su tema central. En este sentido es que puede decirse que el concepto de desarrollo tiene sus raíces más en la economía neo-clásica que en la clásica. (Bossier, 1999:1).
5. Entendemos por nivel al ámbito local de gobierno, que lo constituyen en los estados y municipios como lo establece el artículo 115 constitucional y el Distrito Federal y sus a6 delegaciones políticas.
6. El municipio es un órgano colegiado de pleno carácter democrático, ya que todos sus miembros son electos por el pueblo para ejercer la funciones inherentes al gobierno municipal (ABC del gobierno municipal, 2000:28).
7. Para más información sobre este tema, véase Cohen, Ernesto y Rolando Franco, Tipo de Evaluación, en Evaluación de proyectos sociales, 5ª edición en español, México, Siglo XXI Editores, 2000 (1ª edición en español 1992), págs.109-119.

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