Número 21                                         Época IV                       enero-marzo 2012


RETOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA Y SOCIAL EN MÉXICO
Raúl Hernández Mar*

(…) la insoslayable realidad de que no todos los municipios de nuestro país pueden asumir las tareas que propone la descentralización. En muchas ocasiones, estos órdenes de gobierno presentan serias dificultades para asumir demasiadas funciones y responsabilidades…

El propósito de este trabajo es presentar una discusión teórica sobre la etapa de implementación de las políticas públicas, desde la perspectiva de los principales autores sobre este tema, es importante dejar claro que la implementación o también conocida como ejecución o puesta en práctica es una fase del proceso de las políticas públicas, durante la cual se generan actos o efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos (Meny y Thoening, 1992:159).

Actualmente, el estudio de esta etapas de las políticas públicas ha cobrado gran importancia, debido a que ésta es considerada como un momento crítico, ya que es muy común observar en la práctica, la existencia de una discordancia entre lo acordado por el decisor y lo realizado por los operadores. A continuación se presenta el análisis propuesto.

Introducción

En la actualidad, existen muchos elementos que hacen relevante el tema del desarrollo social, y más ahora cuando se la ha conferido tanta importancia al tema de las políticas sociales en México. Uno de estos elementos, ha sido el proceso de globalización que se consolida como expresión más acabada del modelo neoliberal y que ha generado desigualdades sociales y productivas entre regiones, grupos e individuos.

Por otra parte, la profunda crisis que inició a principios de la década de los ochenta, cuyo detonador fue la insolvencia fiscal del Estado mexicano, producto de un gobierno que llegó a imaginarse sin límites de poder y de recursos, a planteado la necesidad del redimensionamiento del gobierno y su adelgazamiento, como una alternativa para reducir los costos y disfuncionamientos generados por una administración pública ineficiente. Por lo tanto, el gobierno en su conjunto ha optado por incorporar: la innovación en la forma de asignar los recursos públicos, la descentralización, la corresponsabilidad ciudadana en la gestión pública, la desincorporación de empresas públicas, la privatización, la nueva relación Estado-sociedad, la equidad de género,1 etc., elementos que en conjunto plantean la Reforma del Estado.
 
Sin embargo, este fenómeno que hemos explicado más arriba, ha generado un progresivo desentendimiento del Estado en el ámbito social, trasladando a la propia sociedad cada vez más responsabilidades pero irónicamente menos recursos, lo que ha provocado el aumento de la desigualdad social y la pobreza que poco a poco van creando necesidades imperiosas de alimentación, salud, educación y, al mismo tiempo, desorganización social, que en el corto plazo son determinantes de la incapacidad de muchos individuos o familias para alcanzar niveles de ingreso que les permita satisfacer sus necesidades básicas.

Estos cambios seguramente sería difícil entenderlos a nivel macro debido a su inherente complejidad. Por ello, sería más pertinente entender la naturaleza de sus cambios en el nivel micro2 o local, por su relativa “autonomía” respecto del ámbito federal para tomar decisiones, realizar acciones y omisiones sobre el quehacer público.

La implementación: el dilema entre el diseño y la acción

La organización local
El gobierno local (Estados, municipios, localidades, Distrito Federal y delegaciones), como lo menciona Tonatiuh Guillén, “se consolida como una parte activa del debate nacional actual que lo ha convertido en un actor público de primer nivel” (Guillén, 1996:13), de la misma manera, hoy en día no sólo es un actor, es una institución con la posibilidad de dar respuesta a las necesidades sociales inmediatas y en donde se pugna por romper con la fuerza centralizadora del sistema político y sus instituciones, a través de demandas que mezclan la descentralización, mayor autonomía, democracia y desarrollo.

Sin embargo, este proceso aún no se completa, debido a que en el espacio local todavía persiste un remarcado atraso y/o permanecen algunas secuelas en sus normas y en su funcionamiento del pasado autoritario. Rodolfo García Castillo, explica en su “Análisis del municipio mexicano” que: “En el caso de México, el viraje de contenidos ha colocado al federalismo y a la modernización municipal como ejes de la reestructuración del sistema. Sin embargo, es innegable que el atraso de la mayor parte de los municipios en nuestro país es muy acentuado, y esta situación perjudica la consolidación de un régimen más descentralizado” (1995:21).

En este punto podríamos partir diciendo que la administración pública en México está diseñada, como lo explica Max Weber, de manera burocrática. Por ejemplo, la instrumentalmente racional –dice Weber– toma en cuenta y pondera los medios, fines y consecuencias; a partir de esto, el autor define que cuando el racionalismo es cada vez más estrecho y limitante surge la burocratización.

El término burocracia, denota la dominación mediante el conocimiento racional y es la forma de organización y administración en la que el poder se concentra en manos de funcionarios con capacidades técnicas indispensables (según el deber ser); estos funcionarios realizan tareas oficiales, relativamente estables y limitadas por reglas; además de existir formas reguladoras y establecidas para asegurar su desempeño. Por lo tanto, la organización se basa en principios jerárquicos.

A partir de esta definición de burocracia que nos platea Weber, retomaremos dos modelos propuestos por Richard Elmore,3 con los cuales explicamos por qué en nuestra país el diseño institucional no ayuda mucho para una efectiva implementación de políticas y programas:

Modelo 1 La implementación como administración de sistemas: En este modelo, los estándares y objetivos, así como los recursos de los programas de desarrollo social, son determinados desde el ámbito federal durante la etapa de diseño y definición de la política. Veremos, entonces, que este modelo desarrollado por Elmore, define a las organizaciones gubernamentales como subsistemas de administración en donde el control jerárquico es un elemento indispensable en la definición de las políticas.

Así se determinan y definen sanciones, asignación de tareas, normas y mecanismos de operación de las políticas y programas, por lo que, se trata de variables independientes que siguen un objetivo sin tomar en consideración las características de ningún ámbito o ambiente al que se enfrentan; dichas variables, en consecuencia, requieren de niveles de adaptación y apropiación en el conjunto de ámbitos al que se enfrentan en aras de alcanzar su desarrollo. Este modelo nos presenta cuatro proposiciones principales:
1. El atributo esencial de la racionalidad es el comportamiento orientado a fines –recordemos a Weber y su acción social instrumentalmente racional–.
2. La organización deberá estructurarse sobre el principio de control jerárquico y la responsabilidad reside en la cúspide de la administración –éste es un principio esencial de la burocracia expuesta por Weber–.
3. Las tareas desarrollan asignaciones óptimas de responsabilidades, maximizando el cumplimiento general de los objetivos de la organización.
4. La implementación consiste, en definir un conjunto detallado de objetivos; posteriormente, radica en asignar a las unidades subordinadas responsabilidades y parámetros de desempeño que sean congruentes con esos objetivos, en supervisar el desempeño del sistema y en hacer los ajustes internos necesarios para elevar el grado de cumplimiento de los fines de la organización.

Modelo 2 La implementación como proceso burocrático: En este modelo, los procesos de inducción al interior de la organización gubernamental, en torno a la puesta en práctica de los programas, requieren de la definición de actividades, mecanismos y procedimientos que a la larga pueden traducirse en rutinas de operación y procesos de toma de decisiones autónomos. En este caso, los “ajustes” y “adaptaciones” internos en la organización que se generan y prevalecen en el ámbito local durante la implementación pueden generar el fortalecimiento de unidades de operación especializadas con grados elevados de autonomía.

Por ello, la variable “comunicación interorganizacional” es un componente importante para determinar qué tipo de mecanismos y procedimientos, se han generado al interior de la gestión gubernamental para la implementación de los programas de desarrollo social en un marco de restricciones administrativas y organizativas.

Lo que podemos concluir a partir de estos dos modelos es que la capacidad del subsistema administrativo para controlar el desempeño de las unidades subordinadas está limitada por la enorme complejidad del sistema en su totalidad. Hitch y McKean4 llaman a éste proceso de "sub-optimización" y lo definen como un "intento por encontrar soluciones óptimas (o, por lo menos, las más cercanas al nivel óptimo) a problemas parciales, más que al problema general de la organización en cuyo bienestar o utilidad estemos interesados".

El objetivo entonces es asignar a las unidades subordinadas la responsabilidad de producir un cierto nivel de resultados, pero otorgando a sus administradores la autonomía suficiente para tomar decisiones respecto a los medios idóneos para alcanzar ese nivel. Buena parte del comportamiento en las organizaciones puede explicarse si se analizan los dispositivos de control y acatamiento; uno de los mecanismos más comunes es el que Herbert Kaufrnan5 llama la "decisión prefabricada".

En este punto, distintos autores subrayan la necesidad de que al implementar un programa o política pública, en muchas ocasiones los resultados no son los esperados. La administración pública actual está diseñada para que los administradores de alto nivel tengan como objetivo prever los problemas que se presentarán con mayor frecuencia en los niveles locales (administraciones locales), así como en intentar programar el comportamiento de los subordinados con el fin de que respondan a esos problemas de manera regular. Sin embargo, en la realidad esto no resulta ser un acción exitosa, más bien, se debería estructurar la administración de tal manera que las acciones de los administradores operativos, tiendan a favorecer los intereses de la organización en su totalidad.

La implementación

En el ámbito local de gobierno se ha desarrollado un proceso de descentralización federal hacia los Estados (incluyendo al Distrito Federal) con dificultades e incompleto, yuxtapuesto a una re-centralización por parte del gobierno estatal con respecto al gobierno municipal o delegaciones y de éste con respecto al gobierno submunicipal.

Sin embargo, a pesar de que el concepto de descentralización es muy controvertido, ya que tiene varias definiciones, así como varias interpretaciones según ideologías o propósitos, para nuestro trabajo entendemos a la descentralización como un medio (o debería ser uno) dentro de la reforma del Estado que fortalece a los gobiernos locales como gobiernos autónomos en sus competencias.

Ante este contexto de progresiva distribución del poder en relación con atribuciones o competencias, funciones y recursos que fortalezcan el autogobierno, los gobiernos locales se han convertido en un ámbito de contacto directo y concertación de los ciudadanos, donde se instaura la necesidad de incorporar criterios de racionalidad en el uso de recursos buscando la eficiencia y la eficacia que sirven como factor para construir políticas como precondiciones de la acción.

Esta idea conduce al gobierno federal mexicano a que se dé a la tarea de cumplir con los preceptos que establece la reforma del Estado, involucrando cada vez más a los gobiernos locales en la implementación de programas federales de desarrollo social.

La idea central que surge a partir de la idea anterior, es que estos gobiernos son una parte decisiva para la gobernabilidad, y que la implementación de programas de desarrollo social en muchas ocasiones ponen a prueba a estas instituciones, a través de procesos de innovación institucional generados por la adaptación de la organización al contexto en el que se desenvuelve; aunque no sea así en otros casos, la implementación siempre ha significado una dura prueba para el funcionamiento de las instituciones locales. Pedro Moreno, Murillo y Catalán argumentan al respecto: “...la instrumentación (de programas) lleva implícito el imperativo de vinculación con el medio ambiente, es decir, con otros actores y organizaciones para transformar objetivos en resultados” (1999:73).

Sin embargo, la mayor parte de estos programas están determinados por un enfoque de tipo “top-down” (Aguilar, 2000:79), es decir, “la decisión es tomada en el centro” (Mény y Thoening, 1992:158) y el resto se reduce a un asunto de ejecución en la periferia, asignándole al operador funciones sobre la base de criterios técnicos, impersonales, de competencia, de legalidad y conforme objetivos e indicaciones dadas por el decisor.

Es común imputarle a este enfoque problemas comunes que se le asocian a la fase de la implementación, tales como: la desorganización de las organizaciones, el comportamiento irresponsable de los operadores que se pone de manifiesto en la evasión de tareas, resistencia a reglamentaciones y bajo desempeño, así como poca confianza en el criterio y la capacidad individual para resolver los problemas.

Lo anterior puede ser una explicación del porqué de la baja capacidad de muchos gobiernos locales para trasformar los objetivos en resultados. Al respecto, Pedro H. Moreno en su artículo “La implementación: «talón de Aquiles» en la elaboración de políticas sociales”, explica lo siguiente: “Se ha achacado esta deficiencia (baja capacidad para trasformar objetivos en resultados) en primer término a problemas en el diseño, en la evaluación ex-post(6); en segundo lugar, a la insuficiencia de recursos, a las limitaciones impuestas por el marco normativo, a la ausencia de un diseño correcto de las organizaciones implementadoras, entre otras razones, todas ellas sin duda pertinentes” (1999:171).

Sin embargo, lo anterior justifica la preocupación de que porque “la implementación de programas sociales no puede comprenderse al margen y separadamente de los medios de su ejecución” (Richard Elmore, 1996:185), así como tampoco del contexto en el cual se desenvuelve este proceso, por lo que convendría preguntarse: ¿si los programas federales o locales de desarrollo social fracasan por una incomprensión de los problemas que pretenden resolver? o ¿si fracasan porque son ideas mal llevadas a la práctica?

Esta última cuestión puede relacionarse con el grado de conflicto y consenso en torno a los objetivos y metas planteados por los propios programas, es decir, “las posiciones valorativas de funcionarios y líderes... pueden ser determinantes del resultado final de la política” (Delbeare y Hommond, 2000). Un caso evidente en la actualidad es el del Gobierno del Distrito Federal, cuya posición valorativa va dirigida a socializar el bienestar pretendiendo proporcionar a todos las condiciones básicas, y redistribuir del ingreso entre los diversos sectores. A mayor abundamiento, Dror afirma que: “Una de las características de un país como México es que en el pasado se han mencionado muchas políticas adecuadas, pero se ha demostrado una frecuente incapacidad para ponerlas en práctica. En parte eso se debe a la resistencia de algunos grupos de interés, pero también a la inercia burocrática. Ello se reconoce en el resultado obtenido a partir de importantes propuestas de reforma administrativa, que se suman a las muchas intenciones y políticas declaradas que nunca alcanzan a entrar en acción” (Dror, en Moreno, Pedro, 1999:174).

Al llegar a este punto se podría decir que están sucediendo dos procesos fundamentales: el primero consiste en que se está subestimando claramente el momento de implementación de las políticas, es decir, no se está tomando en cuenta el comportamiento7 de los encargados de la implementación que pueden afectar su capacidad para ejecutar los programas; y el segundo momento se explica con la persistente subordinación de los gobiernos estatales, municipales y el Distrito Federal al gobierno federal.

Lo que no hay que perder de vista es que existe una clara distinción entre la política y el acto de implementarla; la política, por un lado, se entiende como una “declaración de intenciones, una declaración general de metas y objetivos”; por el otro, también se entiende como “el comportamiento actual, la meta y su actual cumplimiento”. Ahora bien, entre el extremo de una definición hay que recuperar el espacio intermedio de la acción, el conjunto de acciones que transforman las intenciones en resultados observables, es precisamente el acto de implementación el que se encuentra en el espacio intermedio del actuar.

En este sentido, Pressman y Wildavs precisan que la política comienza a abandonar el escritorio del analista y pasa a tocar el mundo real, sólo cuando ocurren las “condiciones iniciales”; estas condiciones parecen ser de dos hechos: el consenso en torno del objetivo de la política, por ende, en torno del acontecimiento que se desea ocurra; y el consenso en torno de los recursos e instrumentos a utilizar para producir el acontecimiento preferido.

Por otro lado, la implementación será precisamente el conjunto de acciones a encontrar, diseñar y concatenar que, siguiendo el sentido y empleando la capacidad productiva de las condiciones iniciales, se considera tendrá como consecuencia o efecto el acontecimiento terminal previsto y preferido (Aguilar, 2000: 45). Como una definición adicional, estos autores agregan a la anterior definición una nueva, al argumentar que la implementación será una consecuencia programada de acciones (cadena subsiguiente de causalidad), que conlleva a muchos actores y muchas operaciones, reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con esos medios especificar producir el evento aspirado como fin (Aguilar, 2000: 50).

Por lo que la implementación tiene un doble sentido: por un lado, es el proceso de convertir un mero enunciado mental en un curso de acción efectivo; y por el otro es el proceso de convertir algo que es sólo un deseo, un efecto probable en una realidad efectiva.
Actualmente, los cambios en el contenido y en la delimitación de las acciones de gobierno en el ámbito local, están estrechamente coligados a las relaciones entre los actores gubernamentales, así como a la formulación de políticas públicas como un instrumento que garantice el desarrollo social dentro de un marco normativo e institucional especifico de las competencias gubernamentales y más allá de ellas.

A partir de lo dicho anteriormente, la implementación de políticas, programas o proyectos se puede definir como: “El conjunto de acciones a encontrar, diseñar, llevar a cabo, concatenar, que siguiendo el sentido y empleando la capacidad productiva de las condiciones iniciales, se considera tendrá como consecuencia o efecto el acontecimiento terminal previsto y preferido” (Aguilar, 2000:45).

Jeffrey L. Pressman y Aaron Wildavsky8presentan a la anterior definición una nueva, al argumentar que la implementación será “una consecuencia programada de acciones (cadena subsiguiente de causalidad), que conllevan muchos actores y muchas operaciones, reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con esos medios producir el evento aspirado como fin” (Aguilar, 2000:46).

Como se sabe, la complejidad de la cooperación entre los actores se transforma en muchos casos en el determinante de que no sucedan o sucedan fuera de tiempo y sin impacto las acciones que eran previsibles y esperable que sucedieran en sociedades como la nuestra.

Al respecto, Pressman y Wildavsky explican que el primero factor que determina la complejidad de la cooperación es la “multiplicidad de participantes y perspectivas”, es decir, diferentes individuos y organizaciones, ya sean gubernamentales o no, que intervienen por las más diversas razones e intereses y con diversas actitudes y grados de compromiso en la implementación de políticas, lo que pone en riesgo el grado de sinergia entre los participantes y, por ende, que las acciones previstas se cumplan satisfactoriamente. Los desencuentros entre los agentes gubernamentales y los agentes civiles son imputables a la siguiente clase de fenómenos:
a) Directa incompatibilidad con otros compromisos.
b) No hay incompatibilidad pero sí preferencia por otros programas.
c) Tienen compromisos simultáneos con otros proyectos.
d) Dependen de otros que no comparten el mismo ánimo de urgencia en la realización del proyecto.
e) Diferencias de opinión sobre el liderazgo y las funciones propias de la organización.
f) Diferencias legales.
g) Acuerdos acompañados de falta de poder para llevarlos a cumplimiento.

Por otra parte, el segundo factor es de la multiplicity of decision and clearance points, es decir, cada vez que se requiera ponerse de acuerdo para que el programa pueda seguir adelante se le llamará un “punto de decisión” y cada decisión a tomar tiene varios “claros”.

Para saber cuándo existe una multiplicidad de decisiones y puntos claros se procede, en la investigación empírica a la tarea de localizar y enlistar:
a) Las decisiones de colaboración que existen para que la implementación de la política avance.
b) Los actores personales o las organizaciones cuya intervención en los diversos puntos de decisión sea indispensable para la marcha de la política.
c) Identificar y sumar los puntos de decisión.
d) Identificar y sumar los “claros”.
e) Identificar cuáles factores pueden ser calificados de “independientes” en sentido estricto y cuáles son dependientes de otras en el momento de las decisiones de cooperación.

El tercer factor y ultimo, es el “retraso en el tiempo”, es decir, la anatomía del retraso es entonces un estudio ineludible de toda implementación de políticas que impliquen una pluralidad de actores independientes. Si se parte del supuesto de que la participación de los participantes en un programa gubernamental está determinada por “la dirección de su preferencia”, por “la intensidad de su preferencia”, y por “los recursos disponibles para afectar los resultados”, se puede afirmar que el retraso del programa va en función de los puntos de decisión, es decir, habría participantes que contribuirán al éxito del programa por ser portadores del “mínimo retraso” junto a otros que contribuirán a su fracaso por ser los causantes del “máximo retraso”.

Siguiendo con este marco teórico correspondiente al concepto de implementación, nos encontramos con Walter Williams, quien define a la implementación como: “La puesta en operación a través de una organización y unos operadores concretos, en una localidad determinada, un conjunto de acciones cuyas consecuencias previsibles, benéficas para una población, eran consideradas la realización de los objetivos ordenados por la política.”(Aguilar, 2000:81)

Su reivindicación de la field implementation, como lugar en que toda política se consuma o se frustra, significó rescatar y resaltar la importancia de la organización local (la “agencia”) y de los actores empíricos que prestan los servicios gubernamentales al público y que suelen ocupar los escalones más bajos de la administración, los de piso, ventanilla otambién los llamados de la calle.

Sin duda, otra contribución de este autor al estudio del proceso de las políticas públicas fue el hecho de que concluyó que para aumentar la probabilidad de alcanzar un objetivo básico de una política, la implementación forzosamente deberá ser el desarrollo realista de la decisión de acuerdo con las condiciones del contexto local, es decir, los encargados de implementar una política deben modificarla según lo requiera el contexto.

Lo anterior se puede relacionar con el “diseño retrospectivo”, cuyo autor es Richard Elmore (Aguilar, 2000: 251), el cual cuestiona el supuesto de que quienes elaboran las políticas deberían ejecutarlas o ejercer una influencia decisiva sobre el proceso de implementación. Al mismo tiempo, también pone en duda el supuesto que las directrices políticas explícitas, la determinación precisa de las responsabilidades administrativas y la definición exacta de los resultados, aumente la probabilidad de que las políticas se implementen con éxito.

En palabras de Elmore, el diseño retrospectivo enfatiza la necesidad de dispersar el ejercicio del control y no parte de la cúspide del proceso de implementación, sino de la última de las etapas posibles, es decir, del punto mismo en el que las acciones administrativas se entrecruzan con las decisiones privadas.

Buscando una definición más precisa en torno al proceso de implementación de políticas, nos encontramos conla expuesta por Donald S. van Meter y Carl E. van Horn,9quien en un esfuerzo por sintetizar la relación del proceso administrativo con la fase de la implementación proponen la siguiente definición: “La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos. En su forma más general, una investigación sobre la implementación pretende establecer si una organización es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y si puede motivar a los operadores de manera tal, que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de la organización.”(Aguilar, 2000:99)

De ahí que la innovación municipal se entienda como un “proceso detonador de una reconfiguración institucional en el ámbito de una administración municipal, capaz de generar un conjunto de resultados que mejoren las estructuras de gobernabilidad y calidad de la gestión municipal”.10

Sin duda, es durante la ejecución de las políticas cuando los gobiernos locales enfrentan los principales desafíos en términos organizativos, administrativos y políticos en su gestión; por tanto, lainnovación de la implementación, entendiendo a ésta como el conjunto de prácticas innovadoras, procesos de cambio y ajuste, que se generan particularmente durante la etapa de implementación de las políticas y que son impulsadas por los agentes de la implementación (los operadores), como medidas emergentes para concretar la ejecución de las políticas, sea convertido en una tarea impostergable y de vital importancia para el mantenimiento del desarrollo municipal.

En el mismo sentido, dichas prácticas pueden incidir en el incremento de las capacidades de las autoridades en torno a la realización de mejoras en la implementación de las políticas; sin embargo, también pueden generar restricciones y limitaciones para el mismo efecto.

Para poner en términos más llanos lo anterior, recuperamos la propuesta que desarrollan Donald Van Meter y Carl E. Van Horne (Aguilar, 2000:98) y donde ponen énfasis en distinguir los componentes generales de las políticas y la prestación de servicios públicos (entendida como desempeño) (Ver modelo del proceso de implementación de políticas públicas). Estos mismo autores describen las características principales de los componentes del proceso de implementación,11 a saber:

  1. Estándares y objetivos: Para determinar cuáles son éstos se recurre a las declaraciones de quienes elaboraron las políticas, que “se encuentran en reglamentos, documentos, lineamientos del programa en la que se establecen los criterios de evaluación de las políticas”.
  2. Los recursos de la política: Se trata de “fondos u otros incentivos para estimular o facilitar la implementación efectiva”; en realidad, los recursos nunca son suficientes.
  3. La comunicación entre organizaciones y las actividades para obligar a la acción: Es determinante la exactitud con que han sido comunicados los objetivos a los encargados de la implementación, así como la congruencia con que diversas fuentes de información la difunden. En concreto, al transmitir mensajes de una organización a otra, éstos se distorsionan. También son importantes los mecanismos y procedimientos institucionales de inducción (enforcement), que permitan a las autoridades responsables incrementar la probabilidad de que los (subordinados) actúen de acuerdo a las normas y objetivos de la política.

La situación es diferente cuando se trata de analizar las relaciones entre servidores públicos de nivel federal, estatal y municipal. Es común la influencia del nivel federal sobre el resto, ya que “la influencia aumenta a medida que la magnitud de la contribución financiera se eleva” (Van Meter: 122).Las características de las agencias responsables: Estas son diversas; a) la competencia y el tamaño del personal de una agencia; b) el grado de control jerárquico de las decisiones y los procesos de las sub unidades de las agencias; c) los recursos políticos de una agencia (apoyo de legisladores); d) la vitalidad de una organización; el grado de comunicación abierta, con redes de comunicación; e) los nexos formales e informales. (Van Meter: 127). 


Fuente: Tomado de Donald S. Van Meter y Carl. E. Van Horn “El Proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual”. Coord. Luis F. Aguilar. En la implementación de las políticas, pág 18, con algunas modificaciones propias.
  1. Las condiciones económicas, sociales y políticas: El impacto de estos factores en el proceso de implementación. La afectación de las condiciones socioeconómicas prevalecientes. Cuál es el grado de importancia del problema que resuelve la política.

Notas finales
Los gobiernos locales de nuestro país en la actualidad deben diseñar la manera en que éstos han de trasformar la gestión pública y social de sus gobiernos, no sólo para poder implementar los programas federales de desarrollo social,12 que presentan las características particulares del modelo top-down y los efectos tradicionales de las políticas sociales, pero que aun así estos gobiernos necesitan destinar a su población para garantizar la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad en un contexto de reforma del Estado y particularmente en un proceso de descentralización, sino también sus propios programas.

Sin embargo, ante este contexto no se puede dejar de lado la insoslayable realidad de que no todos los municipios de nuestro país pueden asumir las tareas que propone la descentralización. En muchas ocasiones, estos órdenes de gobierno presentan serias dificultades para asumir demasiadas funciones y responsabilidades, ya que no cuentan con personal administrativo, técnico y financiero capacitado y mucho menos con la fuerza institucional para convertirse en el eje del desarrollo regional.

Lo que está provocando que el desarrollo local en nuestro país se esté generando de una forma desigual, es decir, la diferencia entre un municipio urbano y uno rural es la capacidad del primero para adoptar las actividades económicas que le generen una mayor competitividad en el mercado.

Por lo tanto, los gobiernos locales actualmente se encuentran obligados a pensar en términos de eficacia en un contexto de descentralización de la toma de decisiones, donde las políticas de desarrollo social han perdiendo su carácter colectivo y han asumido la focalización como un instrumento que busca corregir la desigualdad en la distribución de recursos. Sin embargo, en muchos casos son estas mismas políticas sociales las que institucionalizan las desiguales de cualquier tipo, y a pesar de eso se implementan en el ámbito local para garantizar la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad, lo que convierte a esta tarea en un verdadero reto de innovación y adaptación que pocas instituciones político-administrativas locales logran desarrollar.

Por lo que la descentralización y la innovación institucional se han vuelto un proceso muy complejo, no sólo porque está transfiriendo más responsabilidades a los gobiernos locales y a su vez menos recursos, sino que lo hace dentro de un marco normativo lleno de dudas. En este contexto, algunos gobiernos locales han optado por diseñar e implementar sus propias políticas o programas que van en sentido contrario a la propuesta hecha por el gobierno federal, donde el carácter colectivo (universalismo) lo anteponen a la focalización.

* Profesor-investigador Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco

NOTAS:
1 Para una información más amplia sobre el tema de equidad de género, véase Massolo, Alejandra, “Políticas públicas locales de equidad de género. Una innovación de la gestión municipal”, en Dalia Barrera Bassolos y Alejandra Massolo (comps.) El municipio. Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, primera edición, editores GIMTRAP/Instituto Nacional de la Mujeres, México 2003, págs. 11-54.
2 Entendemos por nivel micro al ámbito local de gobierno, que lo constituyen los Estados y municipios como lo establece el artículo 115 constitucional. Además del Distrito Federal y sus delegaciones políticas que lo comprenden.
3 Elmore, Richard. “Modelos Organizacionales para el análisis de implementación de programas sociales” en Aguilar, Luis (Comp.) La implementación de las políticas. M.A. Porrúa, México, 2000, págs: 185.
4 Harmon, M. y Mayer Richard. Teoría de la Organización para la Administración Pública, Capítulo V. Fundamentos de la teoría de las organizaciones y la administración pública, Editorial(es) Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C. y Fondo de Cultura Económica, primera reimpresión en español 2001, impreso en México. Pp. 102 – 120.
5 Ibid
6 Para más información sobre este tema, véase Cohen, Ernesto y Rolando Franco, “Tipo de Evaluación”, en Evaluación de proyectos sociales, 5ª edición en español, México, Siglo XXI Editores, 2000 (1ª edición en español 1992), págs.109-119.
7 Su conocimiento (comprensión y discernimiento) del programa, la orientación de la respuesta a la misma (aceptación, neutralidad y rechazo) y la intensidad de su respuesta (Van Meter y Van Horn, 2000:128).
8 Aguilar, Luis. “Estudio Introductorio” en Aguilar, Luis (Comp.) La implementación de las políticas. M.A. Porrúa, México, 2000, págs: 41-6.
9 Van Meter, Donald y Van Horn. “El proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual” en Aguilar, Luis (Comp.) La implementación de las políticas. M.A. Porrúa, México, 2000, págs: 97-146.
10 Ibíd. pág. 31
11 Ibidem.
12 Las políticas de desarrollo social implementadas por los gobiernos locales en sus comunidades, están inspiradas en modelos de otros países, lo que en muchas ocasiones e irónicamente las han convertido en acciones que fomentan las propias desigualdades, al establecer las reglas sobre los recursos que se distribuyen, en qué proporción, a quién, en qué momento y de qué forma. Actualmente, es necesario pensar en instrumentar políticas de desarrollo social capaces de enmendar los estragos que ha generado el mercado al momento de la distribución de recursos y las desigualdades inherentes a las políticas implementadas, es decir, más que diseñar políticas de combate a la pobreza se deben diseñar políticas que combatan la desigualdad social y económica de las localidades. (Nota del autor).

BIBLIOGRAFÍA
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­ Aguilar, Luis. “Estudio Introductorio” en Aguilar Luis (Comp.) La implementación de las políticas. M.A. Porrúa, México, 2000, pp. 15-92
­ Van Meter, Donald y Van Horn. “El proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual” en Aguilar, Luis (Comp.) La implementación de las políticas. M.A. Porrúa, México, 2000, pp. 97-146.
­ Elmore, Richard. “Modelos organizacionales para el análisis de la implementación de procesos sociales”en Aguilar Luis (Comp.) La implementación de las políticas. M.A. Porrúa, México, 2000, pp. 185-250.
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­ Cohen, Ernesto y Rolando Franco, “Políticas Sociales, Racionalidad y Evaluación”, en (Idem) Evaluación de proyectos sociales, 5ª edición en español, México, Siglo XXI Editores, 2000 (1ª edición en español 1992), págs. 17-36.
­ García del Castillo, Rodolfo, Análisis del municipio mexicano: diagnóstico y perspectivas, parte 1, colección de Documentos de Trabajo del CIDE, División de Administración Pública, núm. 32, CIDE, México 1995, págs. 45.
­ Pressman Jeffrey y Wildavsky Aron. “La Implementación como Evaluación” en Pressman Jeffrey y Wildavsky Aron. La Implementación, Fondo de Cultura Económica-Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, primera edición en español 1998. México. Pp.: 263-310.