Número 08                                               Época IV                                     Marzo 2006


Temas a Debate

La reforma del Estado mexicano

Está planteado el redimensionamiento de las aportaciones públicas a los partidos, que resultan abusivas en un país de grandes necesidades sociales y penurias fiscales; y la reducción y fiscalización de las contribuciones privadas a las campañas políticas, para evitar que se consolide la peligrosa intromisión de los poderes fácticos en la vida republicana.

Porfirio Muñoz Ledo*

La invitación que se nos ha hecho para participar en esta revista supone la convicción de que México está necesitado de un nuevo proyecto global. Por lo tanto, se reconoce que los que tuvo en el pasado han perdido vigencia y que ahora nos encontramos a la deriva. Cabe preguntarse si es posible una genuina reforma del Estado en ausencia de ese consenso básico. Pero vale también considerar que la decisión de iniciar un ejercicio constituyente crea el espacio de confluencia para la construcción de ese proyecto. En otras palabras, que ambos procesos son convergentes.

De cualquier modo, hoy nadie se pronuncia en nuestro país en contra de la imperiosa necesidad de llevar a cabo una profunda reforma del Estado. Existe una extendida conciencia pública sobre la urgencia de construir un nuevo sistema político, que asegure la sustentabilidad de la democracia y la viabilidad del país. A pesar de ello, los actores políticos responsables no han avanzado en los acuerdos mínimos que permitirían llevar adelante una empresa de tal envergadura. Hemos caído en la insalvable contradicción del doble lenguaje, que a su vez incrementa el descrédito de la clase gobernante.

Transición y reforma del Estado

La dimensión de la reforma que es menester emprender sólo ha sido entendida de modo gradual y progresivo. Después de los acontecimientos de 1988, a muchos parecía que bastaba un cambio drástico de las instituciones electorales, la ampliación de las libertades públicas y el ejercicio de los derechos ciudadanos para que el país pudiese transitar hacia una democracia plural. Como ha dicho el maestro José Woldenberg: todos, o casi todos, teníamos entonces claro el sentido de las reformas; pero una vez que pusimos fin al sistema de partido hegemónico y se produjo el pluralismo en la representación política, ingresamos a un nuevo escenario para el cual no teníamos un proyecto compartido. Tal vez cada uno de los actores involucrados tenía previsiones distintas respecto de las consecuencias del sufragio efectivo sobre la vida política del país.

Según las teorías transicionistas clásicas, cumplimos, con cierta lentitud pero de modo aparentemente irrevocable, la primera fase del cambio político, comúnmente llamado la “reforma pactada”. Esto es, llevamos a cabo las modificaciones legales para que el voto se respetara y se generó también la emergencia social que hizo posible el triunfo electoral a los adversarios del poder establecido. Con ello, se satisfizo una gran asignatura pendiente de nuestra historia pero arribamos a un escenario inédito, en que los contendientes privilegiaron la ocupación y el reparto del poder y desestimaron la reforma institucional.

De este modo dio comienzo un período anómalo de nuestra evolución política que se prolonga hasta ahora. A pesar de las promesas de campaña y del compromiso explícito de emprender una reforma cabal del Estado una vez que se instalara el gobierno, el Ejecutivo federal, después de convocar el 5 de febrero de 2001 a un gran esfuerzo concertado para la “refundación de la República”, abandonó el propósito en aras de proyectos políticos de corto plazo. Se dilapidó así la legitimidad carismática de que disponía entonces el primer presidente de la transición.

Desde las filas de la oposición habíamos dicho hasta el cansancio que, con el fin del milenio, aspirábamos a la instauración de un nuevo régimen y no sólo a la entronización de un nuevo gobierno. Para ello, era inescapable la revisión del andamiaje institucional y el consenso general sobre las nuevas reglas del juego político. Era imprescindible el establecimiento de un genuino Estado de Derecho.

Sería inexacto afirmar que los otros actores políticos impulsaron los acuerdos y los cambios legales que eran indispensables. Por el contrario, cayeron en el juego de bloqueos y pantanos parlamentarios y apostaron a reducir los costos de la derrota y a preparar su reconstrucción electoral. En semejante episodio se hizo notoria la incompetencia e inconsistencia de los nuevos detentadores del poder público, que pusieron todo su empeño en usufructuarlo y ninguno en transformarlo. Nadie, por otra parte, mostró interés real en abolir las prácticas autoritarias del pasado ni en combatir las secuelas de la corrupción.

En cumplimiento del compromiso esencial de una alianza política, un grupo numeroso de especialistas y dirigentes políticos instalamos una comisión de estudios para la reforma del Estado, que dividimos en seis mesas de trabajo. Tres meses más tarde entregamos ciento ochenta propuestas consensuadas sobre la transformación de las instituciones políticas del país, que el Ejecutivo de la Unión dejó de promover poco después de haberlas asumido solemnemente.

La nueva constitucionalidad

Las conclusiones a las que llegamos ese año han servido, no obstante, como referente obligado para agendas e iniciativas ulteriores. Tuvieron, en mi criterio, como principal virtud el descubrimiento público de la amplitud, complejidad e interrelación de los temas comprendidos en una reforma del Estado digna de tal nombre. Revelaron que ésta es, para todos efectos, sinónimo de una nueva constitucionalidad.

Quienes nos habíamos adentrado de tiempo atrás en estas cuestiones conocíamos la dificultad mayor de demostrar la obsolescencia de nuestra Constitución, habida cuenta de la sacralización de la que fue objeto desde su origen.

Habíamos también planteado la distinción entre reformas al Estado, que se han hecho con gran frecuencia entre nosotros, y la reforma del Estado, que implica una revisión integral del texto constitucional. Habíamos abogado, igualmente, por otorgar a nuestro texto fundamental la estabilidad que exige tanto su jerarquía normativa, como la certidumbre legal que está obligado a ofrecer. Propusimos la supresión de la práctica de la revisión incesante, a la que llamamos “parchología constitucional”, y el arribo a un texto prácticamente inamovible, cuando menos durante una generación, como ocurre, casi sin excepción, con todas las constituciones modernas.

En diversas ocasiones acudimos a los estudios comparados para demostrar, por una parte, que nuestra Carta Magna es una de las más longevas del planeta y que casi la totalidad de los países han promulgado nuevos textos constitucionales con técnicas jurídicas depuradas, desde de la Segunda Guerra Mundial. Por la otra, hemos explicado que el excesivo número de reformas introducidas en la Constitución no sólo han alterado muchos de sus propósitos originales, sino que han generado numerosas yuxtaposiciones y contradicciones que hoy conducen fatalmente a la controversia constitucional.

Vale la pena destacar que sólo 35 artículos sobreviven intactos desde 1917 y que el conjunto de las iniciativas que han sido presentadas en los años recientes en las dos Cámaras del Congreso de la Unión afectarían, de ser aprobadas, más de dos tercios del articulado constitucional. Lo que equivale a otro tanto de las modificaciones que se han hecho durante los últimos 88 años.

La Comisión para la Reforma del Estado promovió un intenso debate sobre las posibles alternativas para la revisión integral de la Constitución. Concluimos que la convocatoria a un Congreso Constituyente no es compatible con el orden jurídico vigente, pero que el método previsto en el artículo 135 puede emplearse validamente para revisar todo el texto de nuestra Carta Magna, a condición de no alterar sus principios fundamentales.

Coincidimos también en que todas las transiciones democráticas conocidas han elaborado nuevas constituciones por métodos no parlamentarios, aunque después hayan sido sometidas a procedimientos ordinarios. Una tarea fundacional de estas dimensiones exige la creación de un “espacio de neutralidad” situado por encima de las disputas cotidianas, al que concurran todas las fuerzas políticas, y en ocasiones las económicas y las sociales, para lograr acuerdos de largo plazo.

De modo alternativo, la Comisión sugirió la aprobación de un artículo transitorio de la Constitución, por el que se mandate al Congreso para elegir de su seno una comisión responsable de redactar la iniciativa de reformas. Durante el período de ese encargo, los senadores y diputados suplentes ocuparían su sitio de manera a separar claramente el ámbito de la legislación ordinaria, de aquel destinado a la reforma constitucional. Ese transitorio dispondría también que, una vez concluido el proceso legislativo de reforma, el proyecto final se sometiera a consulta popular.

El Estado de derecho

Para muchos autores el significado último de una transición democrática es la instauración del Estado de Derecho. Esta tesis se finca en el supuesto de que el régimen político anterior, cualquiera que hayan sido sus modalidades, correspondía a un modelo autoritario y, por lo tanto, la concentración del poder hacía selectiva y discrecional la aplicación de la ley. Para ello es imprescindible la construcción de un nuevo andamiaje jurídico, fruto del consenso democrático y destinado a ser orden legal auténticamente vigente.

El orden jurídico anterior es obsoleto, no sólo porque fue establecido para legitimar el poder, más que para limitarlo, sino porque de toda evidencia fue concebido para una realidad política distinta, que el pluralismo emergente ha venido a modificar. Se olvida también que la necesidad de un nuevo orden constitucional se fundamenta tanto en razones de congruencia legal, como en motivaciones de naturaleza histórica, ética y política. Una transición se cumple en la medida que es capaz de derogar, legal y prácticamente, un pasado autoritario e instaurar en seguida un régimen cabalmente democrático.

La reforma de las instituciones públicas exige la reconstrucción del Estado, que se ha debilitado durante los últimos decenios por efecto de la aplicación de las doctrinas llamadas “neoliberales”. Las conclusiones alcanzadas en el estudio sobre la democracia en América Latina, emprendido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, conducen no solo a la necesidad de ajustar los regímenes constitucionales sino de devolverle al Estado su fortaleza económica y política y su autonomía sobre los poderes fácticos, que han limitado considerablemente su capacidad de acción.

Los ejes de la reforma

Uno de los enfoques privilegiados de la reforma del Estado es la introducción de correctivos en el sistema electoral del país. Esto se relaciona tanto con las cuestiones que quedaron mal resueltas a consecuencia de las concesiones que hubieron de hacerse para conquistar el sufragio efectivo, como de los problemas que han surgido posteriormente por efecto de la evolución del propio sistema. El más grave de todos es, sin duda, el costo excesivo y desproporcionado de las campañas electorales y el peligro de la “monetarización” de la política. Esto es, que el poder público termine sometido al dinero.

Está planteado el redimensionamiento de las aportaciones públicas a los partidos, que resultan abusivas en un país de grandes necesidades sociales y penurias fiscales. También la reducción y la fiscalización de las contribuciones privadas a las campañas políticas, de manera a evitar que se consolide la peligrosa intromisión de los poderes fácticos en la vida republicana. La disminución de los topes de gastos partidarios y de tiempos de campaña, así como la compactación de los calendarios electorales serían reformas conducentes al mismo propósito.

Lo es, sobre todo, la sumisión al Estado de Derecho de los medios de comunicación electrónica y la obligación de que toda contratación de tiempos de radio y televisión se haga a través de los órganos electorales. Queda claro que la tendencia universal se endereza a la eliminación del empleo comercial de esos medios para propósitos políticos.

Quedó en suspenso la aprobación de normas que regulen las precampañas electorales, así como las campañas internas de los partidos y que fortalezcan las facultades de los órganos electorales en ese ámbito. Preocupa sobremanera la pérdida gradual de autonomía de los consejos, las fiscalías y los tribunales electorales, tanto como la simulación política que ha introducido subrepticiamente el sistema de cuotas partidarias en la integración de esas instituciones.

Todo aconseja separar la normatividad electoral propiamente dicha de la que corresponde a los partidos políticos, mediante la expedición de una ley específica sobre estos últimos. Existe un genuino clamor social a favor de una regulación más estricta de los partidos, que garantice su comportamiento democrático y mantenga abierta la capilaridad política.

El establecimiento de vías alternativas para la expresión política de la sociedad, diferentes del sistema representativo formal, es una preocupación central de las democracias contemporáneas. En ese sentido, se habla de la ciudadanización de las instituciones; esto es, del desenvolvimiento de organismos representativos de la sociedad civil que participen en la planeación, gestión y evaluación de los servicios públicos. Se aconseja también el establecimiento de consejos económicos y sociales, dotados de personalidad constitucional, en tanto organismos de consulta obligatoria para la programación y ejecución de las políticas públicas

La plena vigencia de los derechos humanos exige una revisión cabal del texto constitucional, a efecto de incorporar las obligaciones internacionales que hemos contraído en la materia y de asegurar el respeto y promoción de los derechos fundamentales. Al respecto es indispensable convertir en ley interna las obligaciones derivadas de los convenios y tratados, así como precisar los mecanismos para la exigibilidad de esos derechos, tanto civiles y políticos, como económicos y sociales y los llamados de tercera generación.

Se encuentran en debate en el Congreso de la Unión diversas iniciativas y paquetes de proyectos relativos a la administración de justicia y a sus procedimientos. Sobresalen aquellos referidos a la justicia penal, algunas de cuyas instituciones, como el juicio oral, ya se han puesto en vigor en algunas entidades de la República, así como la prevención explícita de la presunción de inocencia y la autonomía del Ministerio Público respecto del Poder Ejecutivo. Por su parte, la Suprema Corte de Justicia ha concluido ya una amplia encuesta tendiente a la elaboración de una propuesta general sobre la reorganización de la justicia federal.

Las iniciativas en proceso de dictamen en el Senado de la República sobre el sistema competencial de la federación han llegado a un grado suficiente de madurez como para ser debatidas y aprobadas. La redistribución de facultades impositivas de los tres órdenes de gobierno requiere un análisis de mayor profundidad y visión de largo plazo, después del frustrado intento que encarnó la Convención Nacional Fiscal, alentada por la Conferencia Nacional de Gobernadores.

Es indispensable afirmar la naturaleza del régimen municipal como emanación de la soberanía popular, y no sólo como base de la división territorial de los estados. Es imprescindible remontar el doble proceso de concentración política y económica que ha hecho gravitar a las entidades federativas en torno a los poderes centrales y ha sometido las libertades municipales a la supremacía de los poderes de los estados de la Unión. Es también necesario asegurar la “asociatividad” de las autoridades locales, de modo que puedan establecer mecanismos mancomunados de administración que coordinen las competencias de varios municipios y contribuyan a resolver los problemas del desarrollo regional y de las conurbaciones.

La capital de la República continúa siendo una excepción insostenible al derecho inviolable a la asociación municipal. Es urgente la expedición de una Constitución del Distrito Federal que restablezca las prerrogativas municipales, otorgue plena autonomía a las autoridades de la ciudad y resuelva cuestiones competenciales entre éstas y la federación, que pueden ser motivo de inacabables controversias.

Es insoslayable la necesidad de revisar el estatuto jurídico de los pueblos indios, de manera que se reconozcan los derechos autonómicos que hemos convenido en distintos instrumentos internacionales.

Forma de gobierno y políticas de Estado

El tema más debatido en el andamiaje constitucional del país es el de la forma de gobierno. Numerosos son los estudios e iniciativas políticas tendientes a sustituir el actual régimen presidencial por otro que contenga elementos esenciales del sistema parlamentario. Con independencia del análisis histórico de la cuestión, parece indiscutible que el presidencialismo mexicano ha sido contrario al desarrollo de una autentica ciudadanía, ya que depositó durante largo tiempo en un solo individuo o personalidad carismática la suerte de la nación.

Es por otra parte evidente que el régimen presidencial, tal como se ha practicado en América Latina, resulta un híbrido entre el sistema constitucional norteamericano, nuestro caudillismo ancestral y un sistema de partidos de corte europeo. Su diseño institucional correspondió a sistemas de partido hegemónico o bien a regimenes autoritarios de toda especie. No se estima compatible con sistemas pluripartidistas y a esta inadecuación se atribuye la inestabilidad y la ineficiencia de la mayor parte de los sistemas políticos de la región.

La propuesta que ha merecido consenso y que debiera dictaminarse a la mayor brevedad es la de gobierno de gabinete, según la cual el presidente propondría a la Cámara de Diputados el nombre de un Jefe de Gabinete que sería ratificado por el órgano legislativo, así como los demás miembros del gobierno. De este modo, se establecería una mayoría política y programática en el Congreso, que sostendría la acción política del gobierno y procesaría sus proyectos legislativos. Esta reforma sería el comienzo de una separación más clara entre la esfera del Estado y la del gobierno, lo que redundaría a su vez en un fortalecimiento de las políticas de largo plazo y en una relación mas estrecha entre el resultado de las elecciones y la orientación de las políticas publicas. Para impulsar este proceso se considera relevante la conversión a instituciones constitucionales autónomas de entidades públicas que requieran la mayor independencia posible de gestión respecto de los Poderes.

Otro asunto de la mayor trascendencia es la instauración de una Corte Constitucional, responsable exclusivamente de dirimir las controversias que se susciten entre los poderes públicos sobre sus respectivos marcos competenciales y sobre la constitucionalidad de sus actos. Ese organismo debería representar, por su modo de elección, a la totalidad del sistema federativo del país y dejar a la Suprema Corte las facultades que le corresponden: el control de la constitucionalidad de las decisiones del poder público, a petición de los particulares y por la vía del amparo.

Una cuestión definitoria del sistema republicano es la concepción del Estado como depositario de consensos, proyectos y políticas de largo plazo. Desde esta perspectiva, a los mecanismos democráticos les correspondería procesar las controversias y los conflictos sociales, integrar las instancias de representación política y traducir en actos de gobierno la voluntad popular. El Estado encarnaría así los valores y las instituciones permanentes de un país y el gobierno sería resultante del ejercicio del sufragio y reflejaría la diversidad de las aspiraciones ciudadanas.

Estimo que las llamadas “reformas estructurales”, en las que tanto se ha empeñado el actual gobierno, no son sino los últimos ajustes de una política económica neoliberal y que para integrarse a la reforma del Estado deberían ser reconsideradas a la luz de los intereses nacionales y conforme a una nueva definición del texto constitucional. Así, no podría hablarse de reforma energética con propiedad si no se revisara el conjunto de proyectos y estrategias nacionales, que asegurasen el ejercicio de nuestra soberanía sobre los recursos naturales y la inserción del país en un mundo global.

Tampoco podría hablarse con ligereza de reforma fiscal si ésta no se ubicase dentro del marco general de la reconstrucción del Estado y la redistribución de competencias entre los distintos ordenes que lo componen. Se trataría de otorgar suficiencia financiera a los poderes públicos con un sentido redistributivo y un impulso consecuente con la descentralización de la actividad económica. Se trataría igualmente de reformar las estructuras administrativas que definen la eficiencia del sistema fiscal por el ejercicio del gasto público.

Lo mismo podría decirse de las reformas laborales, que de ninguna manera podrían constreñirse a la adaptación del mercado mexicano de la mano de obra a las exigencias del mercado global, sino que tendrían que asegurar, en un horizonte contemporáneo, derechos sociales fundamentales. En este capitulo los temas, claramente, serían la promoción del empleo, la recuperación del salario, el rediseño de la seguridad social y el nuevo régimen de pensiones y la participación del trabajo en la renta nacional.

Finalmente, convendría introducir en el texto constitucional una definición consecuente del interés nacional que recogiera el consenso actual del país sobre su futuro. De este modo, los principios de política exterior, que ya están integrados en la Constitución, serían complementados con criterios para determinar los intereses del país, a los cuales se encuentra legalmente subordinada nuestra diplomacia. La armonía entre ambos sería el hilo conductor para construir una política exterior de Estado.

Habida cuenta de la creciente internacionalización de los procesos políticos, económicos y sociales, sería indispensable definir, también constitucionalmente, el marco legal que haría posible la coordinación de los esfuerzos nacionales en el exterior. Se ha propuesto el establecimiento de un consejo de política exterior, de carácter participativo en el cual estuvieran representados los poderes de la Unión, los poderes locales, los partidos, la empresa, las organizaciones gremiales y la sociedad civil. De esta manera, se alentaría la diversidad de nuestra presencia en el mundo, dentro de un proyecto unitario y coherente de nación.

Todas estas cuestiones y las que surgieran del debate tendrían que abordarse dentro de un solo y gran esfuerzo si pretendiéramos honestamente la consolidación de nuestro proceso democrático. Toda transición que no modifica sustancialmente al Estado desemboca en un reparto de los privilegios y de los vicios del sistema político anterior. Sustituye a menudo las ventajas relativas de una conducción autoritaria por los indeseables pantanos que genera la ausencia de mayorías y la primacía de los intereses facciosos sobre los amplios consensos.

Por todas estas razones, la Asociación Nacional para la Reforma del Estado ha planteado una agenda global y ha sugerido a los actores políticos que las cuestiones a decidir se dividan en tres tiempos y en tres paquetes temáticos. El primero, contendría asuntos relacionados a la legitimidad del próximo gobierno, primordialmente los temas electorales; el segundo, estaría integrado por las reformas indispensables para incrementar la gobernabilidad del sistema político, y el tercero, por las decisiones que habrían de tomarse a efecto de adoptar una nueva constitucionalidad.

Nuestro deber más urgente es evitar que se reproduzcan en la próxima administración las contradicciones insalvables entre poderes públicos y la impotencia del conjunto del sistema político. Impedir que la incompetencia de la clase gobernante ahogue la viabilidad histórica del país. Estemos conscientes de que las reformas que no seamos capaces de emprender hoy, tal vez no puedan realizarse en un futuro previsible sino a costa de enormes sacrificios.

* Presidente de la Asociación Nacional para la Reforma del Estado, presidente del Consejo Técnico del Centro Latinoamericano de la Globalidad.