Número 08                                               Época IV                                     Marzo 2006


Políticas sociales y pobreza

La orientación del capital social sugiere que los programas de superación de la pobreza y de fortalecimiento de la sociedad civil tendrían mejores resultados si tomaran en consideración los sistemas socioculturales de las comunidades.

J. Javier de la Rosa Rodríguez

Introducción

En el estudio “Medición de la Pobreza 2002-2004”, dado a conocer el 14 de junio de 2004, el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México señala que la proporción de las personas pobres ha disminuido del 53.7% al 47% entre el año 2000 y 2004 (1). La Secretaría de Desarrollo Social declaró entonces que el programa social Oportunidades ha sido determinante para lograrlo.

La constatación empírica de disminución de pobreza indicaría entonces que los criterios de la política social del gobierno federal son adecuados y, por ende, habría que lograr establecerla como política transexenal. Sin embargo, además de observar las críticas realizadas al método de medición utilizado por el comité (2), dada la magnitud del resultado, es oportuno revisar las orientaciones teóricas de la política social actual.

Cabe decir, entonces, que en América Latina se ha puesto en el centro de la agenda pública una segunda ola de reformas de las políticas sociales, en la cual la sociedad civil está llamada a servir de contrapeso para corregir las fallas del mercado en la entrega de los servicios, sin volver a alimentar por ello las ineficiencias de las grandes burocracias centralizadas.

Tales reformas se basan en algunos supuestos clave, entre los cuales se cuenta, como condición necesaria, la capacidad de los integrantes de los grupos sociales y las comunidades para cooperar entre sí, en una gestión colectiva, coordinada con el apoyo externo. Se supone entonces que existe un capital social a partir del cual la capacitación y la práctica podrán fortalecer la participación de la comunidad en los programas sociales. Otro supuesto clave es que haya una reforma real del Estado, que apunte a transformar los sistemas de clientelismo autoritario, partidario o paternalista, para constituir un sistema de verdadero servicio al público, de “empoderamiento” (empowerment) de los sectores débiles de la sociedad civil, y de rendición de cuentas de los servidores públicos ante los usuarios que deben atender (Durston, 2002: 11).

Si las primeras reformas de las políticas sociales se refieren a la externalización de numerosos servicios públicos, por medio de la cual se otorgó un mayor papel a los proveedores privados y a los mecanismos de mercado, las actuales otorgan a la sociedad civil organizada un mayor papel frente al Estado y a la empresa privada. Ello se debe, entre otras razones, al hecho de que en los países que externalizaron los servicios sociales del Estado no se han alcanzado –en términos de eficiencia y de eficacia– todos los beneficios esperados; los mecanismos de mercado no reducen por sí solos, en general, las desigualdades existentes entre los distintos estratos que participan en él (Morales, 1998).

Esta transformación de la política social se centra en la propuesta de fomentar una nueva sinergia entre el Estado y el capital social comunitario. Estas nuevas sinergias entre el Estado y la sociedad civil se han producido ya en los campos de la salud, de la educación, la gestión municipal, la gestión de los recursos naturales y en el del desarrollo rural (Evans, 1996).

Entre las estrategias de reducción y alivio de la pobreza, el concepto de capital social es un enfoque que se diferencia de los criterios exclusivamente asistenciales aplicados por la mayoría de los programas. Organismos y agencias internacionales han promovido en los últimos años estudios y líneas de acción destinados a fortalecer la capacidad de los pobres para mejorar su situación formando redes asociativas basadas en la cooperación y la confianza dentro de sus comunidades y con la sociedad más amplia.

En México, el fortalecimiento del capital social para promover la participación de las y los pobres en las políticas sociales está contenida en el diseño de algunos programas. Sin embargo, cabe preguntarse: ¿los instrumentos establecidos para la implementación de los mismos recupera dicha orientación fundamental?, y, quizá lo más importante, ¿se está aprovechando y fortaleciendo el capital social existente para lograr mejores niveles de bienestar poblacional?

En el texto, intento responder desde una revisión teórica y con algunos elementos empíricos las preguntas apuntadas. Para ello, presento en la primera parte, un breve análisis de las políticas sociales dominantes en los años recientes; posteriormente ofrezco algunas notas respecto al concepto de capital social en relación a las políticas de desarrollo; y, finalmente analizo la relación establecida entre el capital social y la política social del gobierno federal.

1. Las Políticas Sociales

Los discursos usados por varios actores en política social son ahora significativamente más heterogéneos que antes. En el pasado, la política social era principalmente percibida como una herramienta para la modernización y como tal poco debatida. Dicha divergencia proviene de la difusión de modelos internacionales de política social.

Aunque hay algunas diferencias en el énfasis, las principales agencias de crédito internacional (Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo) están de acuerdo con un modelo de política social que incluye descentralización, asociaciones de cooperación privada-pública, programas focalizados y participación de la comunidad. El discurso también se orienta a los derechos, enfatizando derechos equitativos y la necesidad de construir una sociedad civil fuerte a través de la participación social.

En 1973 surge el Programa de Inversión para el Desarrollo Rural (PIDER), dirigido a apoyar a los sectores más atrasados de la economía nacional concentrados en el campo. Fue el primer programa social apoyado con fondos del Banco Mundial y tenía como objetivo financiar proyectos de generación de empleo y creación de infraestructura en zonas aisladas. Otro proyecto gubernamental que incluyó un componente de participación fue el impulsado por la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), creada en 1977 con el objetivo de conjugar los esfuerzos de atención a grupos en desventaja económica y social.

Estos programas –identificados en un modelo centrado en la acción gubernamental (3), dado el dominio de las instituciones estatales en la definición e implementación de los mismos–, formulados para incorporar la participación de los (4) beneficiarios en la puesta en marcha y desarrollo, fueron limitados, entre otras razones, porque apoyaron grupos que ya estaban vinculados a las estructuras corporativas del Estado, lo que resultaba al menos discutible dado que, primero, no eran los más necesitados, y, segundo, empezaron a consolidar redes en las que los apoyos comenzaron también a ser cambiados por manifestaciones de sustento al los gobiernos en turno (Pardo).

Ya en una política social identificada con un modelo de ajuste estructural, el gobierno que inició su administración en diciembre de 1988 estableció las líneas principales de lo que se perfiló como un “nuevo” modelo de política social. En primer lugar, se justificó el papel regulador del Estado (a partir del abandono de la intervención directa en los mercados y de la privatización de la mayor parte de las empresas paraestatales), como una forma de liberar recursos y dirigirlos de manera prioritaria hacia la política social.

Consecuentemente, el primer objetivo establecido fue lograr que la población marginada tuviera acceso a una canasta básica de servicios, la cual no necesariamente sería provista por el sector gubernamental en todas las localidades. El segundo lugar y quizás como el cambio más importante, fue el de la introducción de la idea de corresponsabilidad de la población en alcanzar este objetivo; el Estado dejaría de ser el único responsable de garantizar el acceso a los servicios de bienestar y se exigiría a l@s beneficiari@s que realizaran alguna aportación (Moreno).

La privatización del sistema de pensiones, las reformas al marco legal de la tenencia de la tierra y la reducción del crédito para el desarrollo por parte del gobierno, fueron acompañados de un nuevo y ambicioso programa de atención a las poblaciones pobres: el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). El elemento central de este programa sería la atención focalizada, pero sobre todo gestionada por medio de la participación activa de los grupos beneficiados y de esa manera atacar las causas de la pobreza.

Se fijaron los objetivos de procurar niveles mínimos de bienestar y promover un desarrollo regional equilibrado, a partir de cuatro principios: respeto a la voluntad comunitaria, participación social, corresponsabilidad en las tareas y transparencia en el manejo de recursos. Los grupos a los que se dirigió fueron los indígenas, pobres, y los sectores populares urbanos. El PRONASOL pretendía involucrar a la ciudadanía en todo el ciclo de la política social por medio de los llamados Comités de Solidaridad, que eran las instancias conformadas por representantes elegidos por la comunidad que establecían las demandas que debían satisfacerse, se aseguraban las acciones necesarias para ello y, finalmente, se encargaban de realizar su evaluación.

Un aspecto importante en el conjunto de las políticas públicas de ese período, fue el impulso de la descentralización en áreas como educación y salud. En el caso del PRONASOL, cabe decir que aunque la gestión del programa no pasaba por la administración estatal, sus impulsores intentaron implicar a las entidades, coordinando los objetivos mediante la firma de convenios de desarrollo. Todo ello no contribuyó mucho al desarrollo institucional de la descentralización, ya que situaba a los estados en un papel secundario, pero no dejó de constituir un estímulo para la autonomía local (Jordana: 100).

En cuanto al capital social, una buena parte de los Comités de Solidaridad aparecieron como resultado de la promoción que hizo el programa; no obstante, más de la tercera parte de estos comités se montó sobre estructuras organizativas que ya existían. Si bien el programa favoreció la participación bajo ciertas características, ésta ya estaba arraigada en muchos de los lugares en los que se promovieron acciones.

En agosto de 1997 inició su operación el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Se trató de un programa focalizado para atender a la población en extrema pobreza y que combinaba tanto mecanismos para aumentar los ingresos familiares (subsidios monetarios), como medidas para garantizar la salud de las personas y la permanencia de l@s niñ@s en la escuela.

En la dinámica de descentralización de los recursos públicos destinados a los programas sociales que se dio en este período, en el PROGRESA se aprovecharon recursos de los estados, de la oferta educativa y de salud, que se vincularon con otras intervenciones de manera complementaria, sin que los estados participaran realmente en el diseño, la gestión y el control de este programa (Jordana: 105).

En el PROGRESA, la definición de las personas elegibles para obtener sus beneficios fue un ejercicio realizado desde el gobierno federal, quien fijó la línea de pobreza y determinó las comunidades que participaron dentro del programa. La participación social quedó restringida a validar los padrones de beneficiarios en una asamblea y denunciar irregularidades durante el desarrollo de las acciones. Así, las estrategias orientadas al fortalecimiento del capital social quedaron en un impasse y los programas de reducción de la pobreza se destinaron fundamentalmente a invertir en el capital humano.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2001- 2006 (PND), se plasman las líneas estratégicas y los objetivos rectores con base en los cuales se rigen las acciones de la administración pública federal actual. En materia de política social, el diagnóstico establece que los programas sociales anteriores “no han logrado alcanzar altos grados de aprobación y reconocimiento social, debido a que su diseño da lugar a inequidades entre los beneficiarios, se enfocan sobre poblaciones determinadas conforme a criterios imperfectos que dan como resultado situaciones injustas”.

En el resumen ejecutivo del mismo PND se presenta una definición de la política social: “.... política social de, con y para los pobres, que fundamente las bases para un auténtico desarrollo humano, económico y social sostenido, que incluya a toda la población, y la haga partícipe y corresponsable de los esfuerzos por alcanzar un desarrollo equitativo que reduzca las diferencias económicas, sociales y territoriales”.

De acuerdo a esta concepción de la política de desarrollo social, entre los objetivos rectores del área de desarrollo social y humano se localiza el “fortalecer la cohesión y el capital sociales, y fomentar la participación de organizaciones de la sociedad civil en el desarrollo de las políticas públicas” (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Para lograrlo, el gobierno federal emprendió una campaña en la que se presenta el Programa de Desarrollo Social con el lema: “una tarea Contigo” Es decir, la superación de la pobreza sólo puede hacerse con la participación de las personas en el desarrollo de sus capacidades pero también a partir de un pacto social de corresponsabilidad con grupos y organizaciones de la sociedad civil que puedan lograr que las personas desarrollen dichas capacidades para competir en el mercado y para desenvolverse en la vida laboral.

El Programa Nacional de Desarrollo Social contempla también dentro de sus objetivos “Fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario, en el entendido de que la acción de gobierno por sí sola no es suficiente para lograr el desarrollo social y se necesita la participación correspondiente de los grupos civiles y sociales”.

Dado que los programas y proyectos específicos de desarrollo social se enmarcan –de acuerdo al Sistema Nacional de Planeación Democrática establecido en el artículo 26 constitucional– tanto el Plan Nacional de Desarrollo y el programa sectorial, se esperaría que los mismos contribuyan a logro de los objetivos antes señalados.

El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, es un instrumento fundamental dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 en el combate a la pobreza e impulso al desarrollo social en las vertientes de educación, salud y alimentación. Dicho programa forma parte de la estrategia Contigo, que integra las políticas del Gobierno Federal y, en particular está vinculado con dos de sus vertientes:

1. Incremento de capacidades: para dar facilidad al acceso de bienes y servicios que permitan adquirir habilidades y aptitudes necesarias, para que con su esfuerzo personal, alcancen una vida plena y autosuficiente.

2. Apertura de opciones de desarrollo: al apoyar de forma integral la educación, la salud y la alimentación de las familias más pobres se invierte en el crecimiento de sus capacidades, se opta por incentivar su propio esfuerzo y se promueve su acceso a nuevas oportunidades de desarrollo.

De acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo 2001- 2006, el programa asume los siguientes objetivos rectores:

· Mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos.
· Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades.
· Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza en las instituciones.

La finalidad del programa es incrementar y potenciar las capacidades de la población que vive en condiciones de pobreza extrema mediante el mejoramiento de sus opciones de educación, salud y alimentación, por medio de apoyos monetarios y en especie, así como la coordinación con otros programas sociales que fomenten el empleo, el ingreso y el ahorro de las familias beneficiadas. Tomando en cuenta, iniciativas de desarrollo social promovidas por la sociedad civil, con el objetivo que dicha población alcance mejores niveles de bienestar y acceso a las oportunidades de desarrollo integral.

Son tres las líneas de acción fundamentales del programa:

1) Apoyos educativos mediante becas y útiles escolares para fomentar la asistencia escolar;
2) Atención básica de la salud para todos los miembros de la familia y dotación gratuita de suplementos alimenticios a las madres embarazadas y lactantes y niños menores de dos años; y
3) Transferencia monetaria base para apoyar el consumo alimentario y el estado nutricional de la familia.

El funcionamiento del Oportunidades se realiza a través de las siguientes acciones:

Se dirigen a los municipios catalogados con muy alta y alta marginalidad
Se elaboró un padrón con las familias que se considera están en situación de pobreza extrema; a estas familias, en concreto a las madres de familia, se les otorga una cantidad mensual de dinero a condición que:

lleven a cada uno de los miembros de la familia a la visita médica periódica; envíen a sus hij@s con regularidad a la escuela.

La integralidad del Oportunidades, de acuerdo con su diseño, consiste en que a la vez que van al médico y a la escuela, las familias reciben una cantidad de dinero que depende del número de hij@s, sexo y ciclo escolar que cursen. Así, las madres reciben más dinero por las hij@s que por los hijos, más, si están en los cursos avanzados de la primaria, y la cantidad aumenta si estudian la secundaria.

De esta breve descripción, cabe enmarcar que la política social del actual gobierno federal mexicano ha hecho explícita la intención de aprovechar la tradición de vida asociativa y comunitaria de la población para potenciar la realización de las políticas. Al mismo tiempo, se pretende atender a la población más rezagada otorgándoles servicios de educación, salud y alimentación, con base en un criterio de focalización tanto territorial como poblacional.

Así, las orientaciones fundamentales de las políticas sociales durante las últimas administraciones federales se pueden ubicar en términos de focalización territorial y/o poblacional, Participación social, capital humano y capital social. A continuación desarrollo en el siguiente apartado estos últimos.
2, Capital Humano y Capital Social

Estos conceptos, Capital Humano y Capital Social, dispuestos como orientaciones de políticas sociales, aluden aspectos de carácter individual y colectivo que conviene clarificar para los fines analíticos de este trabajo.

En primer término, habría que señalar que las habilidades y conocimientos adquiridos por las personas son una forma de capital y que, en una parte importante, ese capital es producto de una inversión deliberada. Esto es el contenido duro del concepto de capital humano, es decir, se trata de los saberes y destrezas que cada persona posee, por lo que se trata evidentemente de un aspecto individual

Pero cuáles son las fuentes del capital humano que posee individualmente cada persona. En una relación económica, las inversiones en capital humano constituyen una gran parte de lo que llamamos consumo. Podemos encontrar ejemplos claros de esto en los gastos directos en educación, salud y alimentación con el fin de obtener mejores posibilidades de trabajo.

Los principios fundamentales de la teoría del capital humano se encuentran al establecerse que i) el fin primero y más importante al que debe servir el esfuerzo económico lo constituyen las personas libres, y éstas no son propiedades ni bienes comercializables; ii) al invertir en sí mismas, las personas pueden ampliar la gama de elecciones disponibles; por lo que iii) las diferencias en la cantidad de inversión humana pueden explicar las diferencias en ingresos. De tal forma que el capital humano personal está asociado a la libertad de elección y la distribución de la riqueza (Schultz). .

Son tres aspectos los que resaltan, como ya señalé, en la formación del capital humano: la educación, de donde resulta claramente significativo considerar el alimento en parte como consumo y en parte como bien productivo corriente, y, en complemento, las medidas sanitarias mejoran también la capacidad de los recursos humanos.

Por su parte, la noción de capital social definida por el sociólogo Pierre Bourdieu (1980), reinterpretada en términos del enfoque de la elección racional por James Coleman (1988) y popularizada por Robert Putnam en su trabajo Making Democracy Work (1993), ha alcanzado una aceptación entre numerosos científicos sociales que parten de orientaciones intelectuales muy distintas.

En esta variedad de enfoques respecto al capital social se enfatiza la capacidad de movilizar recursos; la pertenencia a redes; las fuentes que lo originan; las acciones individuales o colectivas que la infraestructura del capital social posibilita; y las consecuencias y resultados positivos y negativos que puede generar en los niveles de desarrollo.

También instituciones internacionales han expuesto sus definiciones. Para el Banco Mundial, el capital social "se refiere a las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad (…) No es sólo la suma de las instituciones que configuran una sociedad, sino asimismo la materia que las mantiene juntas". De acuerdo con el organismo, "numerosos estudios demuestran que la cohesión social es un factor crítico para que las sociedades prosperen económicamente y para que el desarrollo sea sostenible"(5)

Autores
Definiciones
Los fundadores Pierre Bourdieu,1985 El conjunto de recursos reales o potenciales a disposición de los integrantes de una red durable de relaciones más o menos institucionalizadas.
James Coleman, 1990 El conjunto de recursos reales o potenciales a disposición de los integrantes de una red durable de relaciones más o menos institucionalizadas.
Robert Putnam, 1993 Aspectos de las organizaciones sociales, tales como las redes, las normas y la confianza, que facilitan la acción y la cooperación para beneficio mutuo. El capital social acrecienta los beneficios de la inversión en capital físico y humano.
Las instituciones internacionales
Banco Mundial, 1998(Woolcock, Dasgupta) Instituciones, relaciones, actitudes y valores que rigen la interacción interpersonal y facilitan el desarrollo económico y la democracia.
BID, 1998(Kliksberg) Normas y redes que facilitan la acción colectiva y contribuyen al beneficio común.
PNUD, 2000(Lechner) Relaciones informales de confianza y cooperación (familia, vecindario, colegas); asociatividad formal en organizaciones de diversos tipos, y marco institucional formativo y valórico de una sociedad que fomenta o inhibe las relaciones de confianza y compromiso cívico.

Fuente: “Agenda Social 2002” de la CEPAL

En trabajos posteriores, diversos autores han centrado el uso del concepto en aspectos más acotados como la vida asociativa y comunitaria.

Así, Boix y Posner (1996) plantean que las asociaciones poseen un capital social del que se sirven para sus actividades. Puede suponerse que mientras más asociaciones posea una sociedad, mayor será su capacidad para lograr beneficios comunes y su calidad de vida será mayor; esto es, que a mayor participación mayor calidad de vida. Pero esto puede no ser necesariamente cierto; de acuerdo al propio autor: de la participación en asociaciones no se siguen necesariamente resultados positivos. Una cosa es que existan asociaciones y otra es que logren objetivos comúnmente deseables.

Es el capital social de cada asociación, así como los objetivos y el modo de poner en relación ambos, lo que puede hacer diferencia entre obtener o no obtener resultados positivos. No toda asociación tiene un capital social adecuado a cualquier objetivo ni toda asociación puede generar dicho capital social. O, aun teniendo capital social suficiente, no toda asociación logra hacer uso del mismo de acuerdo a su propósito.

El mismo autor señala que cuando una sociedad tiene una alta capacidad cooperativa es más posible conseguir mejorías, y las instituciones políticas tienen –siempre que sepan como relacionarse con el capital social– un mayor rendimiento. Si se cuenta con ciudadanos bien informados capaces de movilizarse y castigar las malas acciones del gobierno así como revisar continuamente que sus representantes hagan bien su trabajo, si se cuenta con tal capital social, se favorecerá el desempeño y el trabajo del gobierno logrando entonces ambas partes –sociedad y gobierno– un mayor bienestar colectivo. Cuando las preferencias ciudadanas optan por el bien colectivo, se fortalece la articulación de las demandas sociales.

En una serie de trabajos orientados a interpretar en cada ámbito específico de políticas públicas el rendimiento institucional y el comportamiento de lo individuo, utilizan como variable explicativa el nivel de capital social existente en una sociedad determinada, o bien discuten cómo determinadas características personales y de grupo producen un mayor nivel de participación y de confianza de los individuos en relación a las instituciones y las políticas públicas (Jordana, 2000: 188-189).. El propio autor señala que Putnam sugiere dos mecanismos de las causas del capital social: uno se refiere a la formación de la confianza, y lo vincula al papel de refuerzo que constituye para su permanencia la existencia de normas de reciprocidad y ayuda mutua; y el otro mecanismo se refiere a la existencia de las redes cívicas, donde domina la coordinación horizontal (1993: 171-177).

Flores y Rello (2002), entienden por capital social una capacidad colectiva de tomar decisiones y actuar en conjunto para lograr objetivos comunes, razón por la que, piensan, el grupo o comunidad ocupa un plano superior respecto al individuo aislado. Quien se beneficia de dicha capacidad no es una persona sino el conjunto. Y la capacidad se expresa en normas, redes y asociaciones. Hay formas de ayuda mutua y relaciones de confianza que permiten realizar tareas con menos capital físico y monetario que el que tendría que utilizarse en caso de que no existiesen tales relaciones de confianza. Así, lograr este tipo de asociaciones es una buena inversión, pues aumentando el capital social se logran resultados tangibles como introducción de economías, mejoras productivas, construcción de bienes colectivos y de proyectos productivos.

La infraestructura que ha de permanecer para desarrollar el capital social en cualquier modalidad, dependiendo del tipo de acción colectiva que se realice, es la confianza y la solidaridad en las relaciones. Y, si se sabe que la existencia y buen uso del capital social es una buena inversión, ¿puede crearse nuevo capital social? Según la experiencia, dicen estos autores (Flores y Rello), las luchas y movilizaciones sociales son fuente de nuevo capital social. Lograr algo más estable como normas y cultura democrática lleva más años y no basta con una movilización; sin embargo, ésta contribuye a que se formen con mayor rapidez redes y organizaciones. Formadas las organizaciones se hace posible que el sector gubernamental se ponga en relación con ellas y contribuya entonces a la formación de capital social.

Durston (2002), por su parte, entiende por capital social los modos de cooperación, de reciprocidad y las actitudes de confianza que constituyen los sistemas y estructuras de relaciones sociales. Es, primero que todo, un conjunto de interacciones personales que tienen un soporte cultural y emocional; relación en que se espera un cierto comportamiento de la otra persona y en la que se está dispuesto a poner los propios bienes bajo el control de esa otra persona.

Cuando esto ocurre en ambas partes se logra la reciprocidad, la cual es base de las relaciones de capital social. Y cuando las partes tienen objetivos compartidos y orientan su relación al logro de los mismos, entonces esta relación es una relación de cooperación, fundamento del capital social. Las relaciones entre personas forman el capital social que constituye los sistemas de relaciones sociales.

El capital social llega a ser una institución propia de una comunidad en la que participan personas que desean un bien en común. Así, el capital social tiene un aspecto individual y un aspecto colectivo: uno se manifiesta en relaciones entre dos individuos, y el otro en instituciones complejas; uno mediante modos de confianza y reciprocidad, y otro mediante modos de cooperación y gestión. El aspecto individual y el colectivo interactúan continuamente entre sí. Es en esta interacción que ocurre la exclusión de grupos y/o individuos y se reproduce la pobreza. Hay conflictos o falta de vínculos entre grupos o sistemas, relaciones de privilegio o de clientelismo al lado de relaciones de desigualdad.

La confianza, la reciprocidad y la cooperación constituyen el contenido de las relaciones y de las instituciones sociales del capital social. La confianza individual es una actitud que se basa en el comportamiento que se espera de la otra persona que participa en la relación que se establece entre ambas.

Confiar implica la disposición a entregar el control de bienes propios al otro (o, en el caso de una institución, a sus autoridades). Cuanto mayor sea el valor de los bienes, abatimiento de riesgos sociales (riqueza y distribución), cuyo control se cede o comparte, mayor será el costo de oportunidad de seguir siendo confiable.

En cuanto a la reciprocidad, en las comunidades pequeñas, las relaciones tienden a darse entre las mismas personas y familias en todos los ámbitos y en todas las instituciones de la vida humana: religiosa, jurídica, política y económica. Por eso, dice Mauss, tales relaciones son fenómenos totales, y dichas comunidades son a su vez sistemas totales. La reciprocidad, que a primera vista podría parecer un fenómeno social menor entre muchos, es entonces la base misma de las relaciones e instituciones del capital social.

La cooperación trata de una acción complementaria orientada al logro de los objetivos compartidos de un emprendimiento común. No debe confundirse con la colaboración, que es el intercambio de aportes entre aliados que tienen emprendimientos y objetivos diferentes aunque compatibles.

Hay un círculo vicioso en el cual la desconfianza es confirmada por la agresión o el engaño, y que lleva a rechazar la cooperación. No obstante, hay también una dinámica virtuosa, que se pone en movimiento cada vez que un gesto de confianza es retribuido con un acto igualmente positivo o aún más positivo. Estas variables parecen tan válidas como el interés instrumental del rational choice para entender la dinámica por la cual se retroalimentan la reciprocidad, la confianza y la reciprocidad para la acumulación de capital social.

En esta situación las políticas públicas pueden actuar haciendo uso del capital social para dar un lugar a los sectores y grupos excluidos. Pueden hacerlo creando espacios institucionales adecuados para que los excluidos participen en el quehacer público, formalizando los derechos legales validos para todos y promoviendo su conocimiento y respeto, y fomentando la organización de quienes forman parte de sectores excluidos para que así puedan hacer efectiva su participación e influir en las políticas sociales. La política pública, entonces, intenta lograr que la organización social amplíe la red para que un mayor número de personas la conforme y para que quienes la integran tengan iguales oportunidades: transformar a los excluidos en actores y fortalecer a los actores débiles.

3. Políticas social y capitales

Destaco dos órdenes de observaciones a la política social actual, delimitándolas al programa Oportunidades. El primer conjunto relativo a su diseño y fundamentación, y el segundo en relación a su vínculo con los capitales humano y social.

Del programa Oportunidades resaltan las siguientes:

Condicionar la entrega del dinero a la asistencia a la escuela y a las clínicas plantea varios problemas: el primero de ellos es, que no siempre hay clínicas ni escuelas suficientes, o bien se encuentran a distancias considerables, por lo que el criterio de asistencia a los servicios es difícil de cumplir, sobre todo cuando el traslado implica costos adicionales que, dado el nivel de pobreza en el que se vive, pueden acabar nulificando los beneficios monetarios que se transfieren a las familias.

Además del asunto de las dimensiones de la distancia que hay que recorrer para acceder al servicio, un problema que también se asocia es la deficiente calidad de los servicios, que implica problemas que van desde la ausencia de médicos o maestros hasta la inexistencia de materiales de curación o pedagógicos.

Las transferencias suponen que las personas podrán adquirir sus productos en el lugar que más les convenga; sin embargo, en las zonas marginadas, sobre todo las rurales, las opciones que tienen los compradores no son muchas, y en las tiendas que tengan disponibles los productos ofrecen un precio mayor, consecuencia tanto de la falta de competidores como de los costos de transportación.

Actualmente, se tiene dudas sobre los mecanismos que utilizaron las autoridades gubernamentales para elaborar el padrón: si fueron los más adecuados; si la fórmula que se utilizó fue la correcta para medir el nivel de pobreza real de la población, así como los criterios de diferenciación que se utilizaron para la selección de las familias, ya que, teniendo diferencias mínimas entre sí o aún sin tenerlas, algunas de ellas quedaron incorporadas y otras no.

Quizá lo más importante, como no hay cambios significativos en el nivel del empleo y los salarios, pierde significado la asistencia escolar, ya que no se rompe el círculo vicioso de la pobreza. Esto último impugna el elemento central del diseño del Oportunidades, basado en la apuesta de que la educación por sí sola basta para romper tal círculo.

Los niños no han dejado de trabajar. Si los niños trabajan, surge la duda de cómo logran compatibilizar el trabajo con la asistencia a la escuela (el programa exige al menos 85 por ciento de asistencias para mantener la beca). En síntesis, podría decirse que una política de este corte que pretenda ser integral deberá de preocuparse no sólo por la demanda (usuarios del servicio), sino también por la oferta: infraestructura, abasto, ni qué decir de la calidad de los servicios (González).

Los diseñadores del programa parece que han asumido como supuestos teóricos que: el consumidor es el que mejor conoce lo que más contribuirá a su mayor beneficio; se supone que nadie mejor que el adquiriente sabe cómo optimizar los recursos de los que dispone, lo que es cierto cuando existe igualdad de condiciones (como, por ejemplo, competencia entre oferentes de productos) e información plena (cuáles son los precios con los diferentes proveedores).

La intención que se tiene es que, en vez de gastar el dinero en intermediación burocrática, debiera ser entregada directamente a los beneficiarios. Si bien este es un propósito altamente deseable, hay dos componentes que deben tomarse en cuenta: i) los costos asociados tanto a la implementación como a la ejecución del programa; ii) el control social que se pueda tener sobre la burocracia como un mecanismo mucho más eficaz para evitar las fugas de recursos que suelen darse por esa vía.

La innovación de Oportunidades, definida por los diseñadores del programa, radica en que se trata de un programa de bienestar basado en incentivos, es decir, transferencias en efectivo que se usan como estímulo para la inversión en capital humano (educación, salud y alimentación), que si bien busca impactar principalmente en los niños, tiene efectos positivos, de forma directa e indirecta, en el bienestar de las personas adultas, y principalmente en el estatus de las mujeres.

Sin embargo, la obligación de las familias, sin la cual no recibirían las transferencias monetarias y en especie (asistir a las clínicas y a la escuela), se convierte, en un estímulo para la inversión en capital humano. Las mujeres que se quejan de que las hacen ir a las clínicas aunque no estén enfermas, están –según esta interpretación– tomando la decisión, dados los incentivos, de invertir en su propio capital humano, seguramente calculando los rendimientos que obtendrán en el futuro.

Como expuse anteriormente el capital humano se centra en las personas, pero éstas deben relacionarse para poder desarrollarlo. La acumulación de éste proporciona beneficios directos a la persona que lo adquiere, en forma de mejora de la productividad y de mayores ingresos, pero tiene también un efecto en la sociedad en general.

Otro aspecto a destacar de la relación del capital social con el capital humano es la importancia del primero en la creación del segundo en la siguiente generación. El capital social comunitario tiene un papel destacado en la creación del capital humano en la siguiente generación. El capital social (compuesto por las relaciones de confianza entre los miembros de una comunidad) que da acceso al capital humano de las personas adultas depende de la presencia física de éstas y de la atención que prestan a los niños (Neira y Portela).

Por lo tanto, el capital social debe ser un aspecto a considerar cuando se habla de la adquisición y mantenimiento del capital humano, puesto que una política exclusiva de acumulación de capital humano puede no resultar efectiva, al menos a largo plazo, debido a que las personas necesitan que su capital humano sea valorado y recompensado, por la sociedad en general, lo cual sólo se puede conseguir cuando existe un cierto grado de capital social. Así pues, el capital humano puede no resultar útil o, por lo menos, no ser todo lo productivo que cabría esperar, en situaciones de total ausencia de capital social.

El programa Oportunidades, destinado explícitamente al fortalecimiento del capital humano, al enmarcarse en la política social del gobierno federal actual (ver apartado 1), impacta directamente en el mantenimiento y generación del capital social.

Diversas observaciones de campo han constatado que aumentó la violencia intrafamiliar por la disputa del control del dinero del programa, y, en complemento se advierte que el mecanismo de selección ha provocado que al interior de las comunidades donde se está implementando el Oportunidades se presenten situaciones de confrontación y división entre las familias que han sido incorporadas y las excluídas, que son igual de pobres.

Es decir, la confianza y solidaridad que se entienden como recursos fundamentales del capital social de la población empobrecida, ha sido gastado por el impulso de una orientación que si bien ha pretendido fortalecer las capacidades productivas de las familias a través de la educación, salud y alimentación, capital humano, no lo ha logrado al debilitar en su conjunto las relaciones sociales de las poblaciones donde se realiza el programa (González).

También la inequidad en la distribución del ingreso es un factor importante para el incremento del bienestar de la población a partir de la implementación de políticas sociales que aprovechen el capital social existente. Evans (1996) advierte que una sinergia es menos probable cuando las comunidades y los Estados están altamente estratificadas, como es el caso de México. La estratificación crea un rango de intereses particulares que impiden la comunicación y que llevan a escoger programas para fines particulares en lugar de comunitarios.

La política social en México había tenido como interlocutores básicos a colectivos, fueran sindicatos, organizaciones agrarias, o las comunidades Ahora, los interlocutores ya no son más las comunidades, sino las familias. Desaparece entonces el sentido de confianza, de participación social, éste queda restringido a una vigilancia indirecta. Se puede decir que la política social queda centrada en una estrategia de individualización, exclusión y desarticulación social, sobre todo sin la participación de la comunidad, lo cual genera bajos niveles de confianza social que conlleva una baja del capital social, lo cual dificulta una mejora en las condiciones de vida de la población.

La orientación del capital social sugiere en diversas investigaciones que los programas de superación de la pobreza y de fortalecimiento de la sociedad civil tendrían mejores resultados si tomaran en consideración los sistemas socioculturales de las comunidades. Esta propuesta se basa en la idea, bastante difundida ya, de que las relaciones económicas están inmersas en el tejido social, lo cual es determinante para las formas y los resultados de las políticas de desarrollo social.

El capital social es una acumulación de varios tipos de activos sociales, psicológicos, culturales, cognoscitivos, institucionales, etc., que aumentan la cantidad (o la probabilidad) de un comportamiento cooperativo mutuamente beneficioso para las personas que lo poseen y para la sociedad en general.

Al igual que el físico y el humano, el capital social necesita mantenimiento pues las relaciones sociales requieren una renovación o confirmación periódica para evitar la pérdida de eficacia.

Así, el capital social es el resultado de un proceso de interacción dinámica: se crea, se mantiene y se destruye (de forma intencionada o no) y requiere de una inversión constante. Los gobiernos deben tener especial cuidado en implementar políticas sociales que puedan erosionar la iniciativa voluntaria y los niveles de confianza general existentes en esa sociedad.

NOTAS
1. Información localizada en http://www.sedesol.gob.mx.
2. Ver Julio Boltvinik. Diario La Jornada, los días 17 y 24 de junio de 2004.
3. Respecto a una discusión de los modelos de política social, ver de la Rosa, Javier. “¿Quién elabora las políticas sociales en México?”. Revista Sociológica, UAM-A, año 19, número 54, pág. 249.
4. Utilizo el carácter “@” como referencia genérica.
5. En : http://www.worldbank.org/poverty/spanish/scapital/scwhyrel2.htm


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