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PROYECTO DE PRESUPUESTO PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR 2005

Propuesta de reasignación que presenta el Consejo Nacional de la ANUIES a las comisiones de Educación Pública y Servicios Educativos, de Ciencia y Tecnología, de Presupuesto y Cuenta Pública y de Hacienda y Crédito Público de la LIX Legislatura de la H. Cámara de Diputados

1. INTRODUCCIÓN

La Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, por conducto de su Consejo Nacional, presenta en este documento el análisis del Proyecto de Presupuesto de Egresos para educación superior correspondiente al ejercicio fiscal 2005 (PPEF) ,1 pone a la consideración de las comisiones de Educación Pública y Servicios Educativos, Ciencia y Tecnología, Presupuesto y Cuenta Pública y Hacienda y Crédito Público de la LIX Legislatura de la H. Cámara de Diputados, diversas modificaciones para atender las necesidades mínimas de financiamiento de las instituciones de educación superior y de los Centros Públicos de Investigación, con la seguridad de que serán consideradas en el análisis que practique este cuerpo legislativo.

Como hiciéramos ver en su oportunidad, en los primeros tres años de la actual administración federal los recursos federales destinados a la educación superior (considerando solamente el gasto destinado a las funciones de educación superior y posgrado), respecto al año 2000, aumentaron en 13.2 por ciento en términos reales. Cabe hacer notar que en este incremento tuvo mucho que ver la decisión de la Cámara de Diputados de incrementar el presupuesto presentado en los correspondientes proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación. En 2004, sin embargo, se frenó esta tendencia de crecimiento, al aprobarse un presupuesto austero para educación superior, situación que se repetiría en 2005 si se aprobaran los montos enviados por el Ejecutivo a esta Legislatura.

2. PROYECTO DE PRESUPUESTO 2005

En el marco de un presupuesto de egresos disminuido, el presupuesto destinado a educación superior adolece de serias inconsistencias, al no haber tomado en cuenta las cifras de cierre presupuestal estimado para 2004 y el correspondiente "irreductible" para las instituciones de educación superior.

Preocupa la reducción de los recursos que se canalizarían a este nivel educativo, al pasar de $44,310 millones (presupuesto modificado a junio de 2004) a $42,883.5 millones, lo que significaría una disminución nominal de $1,427 millones y una variación real de -6.9%

Los principales indicadores de la inversión federal en educación superior muestran una caída, como se muestra en la tabla 1.

Tabla 1
Variación De los indicadores de financiamiento federal a educación superior 2004-PPEF 2005

 
2004
2005
Presupuesto de educación superior
$44,310.4
$42,883.5
PEF de educación superior respecto al PIB
0.60%
0.54%
Tasa de crecimiento del gasto federal en educación superior
-1.90%
-6.9%
Gasto federal en educación superior como porcentaje del gasto en educación
14.50%
13.40%
Gasto federal por alumno en educación superior
$30,329
%26,841

Es evidente que de aprobarse el proyecto en los montos propuestos por el Ejecutivo, se verán seriamente afectadas las funciones sustantivas que realizan las instituciones públicas de educación superior, y aumentará la brecha entre sus necesidades de financiamiento y la disponibilidad de recursos.

Si se consideran los montos totales asignados a las universidades, instituciones tecnológicas y centros de investigación (considerando las funciones de educación media superior, educación superior, posgrado, investigación y difusión de la cultura), se observan las siguientes disminuciones respecto al cierre estimado para 2004. (Ver tablas 2 a 6)

1. Se estima que la UAM disminuirá su presupuesto en 4.4% y la UNAM en 4.9%. La UAM tiene una disminución de $16.4 millones, que viene a sumarse a la disminución de $50 millones que tuvo en el presupuesto de 2004. El IPN tiene una caída real de 8.6%, al proponerse $326.5 millones menos que el presupuesto de cierre estimado. El Colegio de México tiene una variación real de -5.2%, al disminuir el presupuesto en cuatro millones de pesos, baja que se suma a la sufrida en el presupuesto del presente año.

2. Las universidades públicas estatales presentan una fuerte caída, de acuerdo con las cifras que reporta la SESIC para el subsidio federal asignado en 2004 a las universidades públicas estatales y las universidades públicas estatales de apoyo solidario ($18,285.6 millones).3 El proyecto de presupuesto les asigna $17,033 millones, lo que significa una disminución de $1,252.6 millones. Esta variación a la baja no tiene ninguna explicación, y afectará principalmente el gasto de operación de las universidades.

3. Los institutos tecnológicos también se ven afectados con una disminución de $270 millones respecto al cierre estimado de 2004. Si bien para este año la Cámara de Diputados aprobó mil millones de pesos como asignaciones extraordinarias para educación superior tecnológica, la SEP hizo reasignaciones de estos recursos y de acuerdo con el presupuesto modificado para 2004, a la SEIT se le asignarán este año $180 millones, monto insuficiente para cubrir el rezago acumulado que enfrentan desde hace varios años. En el proyecto para 2005 no se consideran recursos para inversión, lo que afectará el mantenimiento de la infraestructura y la ampliación de espacios físicos.

4. No se consideran recursos para el Fondo de Apoyo para Reformas Estructurales de las Universidades Públicas Estatales que en 2002 y 2003 otorgó dos mil millones de pesos a 27 universidades que realizaron reformas a sus regímenes de pensiones y jubilaciones.

5. El proyecto de presupuesto también omite la conformación de un Fondo para operar el modelo de asignación adicional al subsidio federal ordinario para las instituciones públicas de educación superior, aprobado por el Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines (CUPIA) de la ANUlES en noviembre de 2003.

6. De las instituciones sectorizadas en SAGARPA, la Secretaría ha comunicado un techo presupuestal para la Universidad Autónoma Antonio Narro, que no aparece explícitamente en el PPEF 2005, que conlleva una disminución de $65.6 millones, respecto al presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados para 2004. Por su parte, la Universidad Autónoma Chapingo disminuye en $31 millones respecto al cierre estimado.

7. Los centros CONACYT disminuyen en $10.8 millones (-4.2%).

Ver tablas 2-6

3. ESCENARIOS DE INCREMENTO EN EL PRESUPUESTO A EDUCACIÓN
SUPERIOR

Como ha sido presentado por la ANUlES en distintos foros, el escenario deseable delineado por el Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines (gráfica1) es alcanzar un gasto federal en educación superior (funciones de educación superior y de posgrado) equivalente al 1 % del PIB para el año 2006. Para ello se requeriría de un incremento sostenido de recursos en los próximos dos años, para alcanzar $79,340 millones, a pesos constantes de 2004.

Para acercarnos a esta meta, en 2004 se habrían requerido $55,272 millones, monto muy superior al presupuesto aprobado ($44,310.4 millones). El escenario deseable requeriría que el gasto en 2005 fuera equivalente al 0.89% del PIB. Sin embargo, ante la estrechez de las finanzas públicas se considera factible alcanzar para el siguiente año como mínimo el 0.64% del PIB estimado, lo que equivale a $50,946.5 millones. Para alcanzar este monto se requiere incrementar en $8,063 millones el proyecto de PEF para educación superior.

4. SOLICITUD DE LA ANUlES PARA EL PRESUPUESTO DE EGRESOS 2005

A continuación se pone a la consideración de la Cámara de Diputados la distribución de los montos adicionales que se requieren para asegurar el desarrollo de las actividades que llevarán a cabo las instituciones de educación superior y los centros públicos de investigación para 2005.

1. Resarcir disminuciones presupuestales a lES y centros de investigación, e incrementar recursos para la operación e inversión de lES:

TABLA 7
(millones de pesos)
 
Resarcir disminuciones
Incrementar presupuestos
total
U. Públicas Estatales
1,252.6
731.4
1984.0
UNAM

175.2

620.0
795.2
IPN
326.5
273.5
600.0
UPN
0.0
6.0
6.0
UAM
16.4
183.6
200.0
CETI
0.0
2.0
2.0
COLMEX
4.0
16.0
20.0
INST. TECNOLÓGICOS

270.0
30.0
300.0
CENTROS CONACYT
10.8
110.0
120.8
UACHAPINGO
30.0
20.0
50.0
UAANARRO
65.0
20.0
85.0
TOTAL
2,160.5
2,012.5

4,163.0

Justificación:

  • Para la operación adecuada de las instituciones se requiere resarcir las disminuciones presupuestales respecto al presupuesto de cierre de 2004, así como incrementar los recursos para gastos de operación e inversión a fin de atender las necesidades asociadas a la expansión y consolidación de los proyectos académicos.
  • Los recursos para gastos de operación no han crecido en la misma proporción que los índices inflacionarios, lo que ha dificultado la operación regular de las instituciones.
  • El gasto de inversión ha sido limitado para atender las necesidades de ampliación de la oferta educativa con calidad, ampliar las instalaciones físicas y adquirir nuevos equipos.
  • Las instituciones se han visto obligadas a restringir diversos conceptos de gasto, adoptándose severas medidas en su racionalización que afecta la realización de las actividades académicas.
  • La falta de presupuesto ha dado lugar a la restricción en la apertura de nuevas plazas académicas, con lo que se seguirá incrementando el promedio de edad de las plantas académicas.

2. Modelo de asignación adicional al subsidio federal ordinario a las instituciones públicas de educación superior: $2,000 millones

Constituir un fondo de $2,000 millones con el objeto de disminuir brechas entre las instituciones públicas de educación superior y reconocer su desempeño, Estos recursos se distribuirían de acuerdo al modelo de asignación adicional al subsidio federal ordinario que fue aprobado en la XXII Sesión Ordinaria del Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines de la ANUlES, en noviembre de 2003.

El CUPIA ha acordado que el modelo cuente con dos componentes que estarán sustentados en los resultados de la aplicación de las fórmulas establecidas: a) el componente de cierre de brechas que se orientará a apoyar solamente a las instituciones que han recibido menor subsidio al que debiera corresponderle de acuerdo con los resultados de la aplicación del modelo, y b) el componente de desempeño que se aplicará a la totalidad de las instituciones.

Cabe recordar que en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 se establece la meta de contar con un nuevo modelo de asignación del subsidio. En las reuniones con distintas comisiones de la Cámara de Diputados en 2003, la ANUlES formuló la solicitud de conformar este fondo para iniciar la aplicación del modelo que fue resultado de un largo proceso de análisis y acuerdo al interior del CUPIA, y que fue concertado con las autoridades de la SEP. Esta omisión por segunda ocasión representaría la perdida de oportunidad para implantar nuevos mecanismos de financiamiento con mayor transparencia, objetividad y equidad. Por su parte, la Primera Convención Nacional Hacendaría se pronunció por la aplicación de este nuevo modelo de asignación, ante el consenso obtenido entre sus integrantes por el impacto que traería en la asignación del gasto público.

Se propone que este modelo se aplique entre la SEP y la ANUlES, por medio de una comisión conjunta que establezca los criterios para la validación de la información de las universidades.


Asimismo, para que el modelo tenga el impacto esperado, se considera deseable que los recursos que se otorguen a las universidades, de manera parcial o total, sean regularizables para el siguiente ejercicio fiscal.

Se propone que de aprobarse un fondo para la operación del modelo, la asignación de los recursos a las instituciones inicie en el transcurso del primer trimestre de 2005.

Se deja claro que para la ANUlES toda política que aspire a cerrar brechas presupuestales entre instituciones y a atender el problema de la equidad debe instrumentarse a través de la implantación del modelo de asignación adicional al subsidio ordinario.

3. Fondo de Apoyo para Reformas Estructurales de las Universidades Públicas Estatales: $1,000 millones

Asignar mil millones de pesos con el fin de continuar con las reformas iniciadas en 2002 a los sistemas de pensiones de las universidades. Cabe señalar que con estas reformas se obtuvo una disminución de los pasivos contingentes de las universidades por $147 mil millones. Pese a que en 2004 no se aprobó un presupuesto para este fondo, la SEP reasignó recursos internos y otorgará a fines de este año hasta $500 millones.

Dado los resultados obtenidos y el esfuerzo colectivo realizado por las universidades y sus sindicatos, no es justificable la omisión en el PPEF 2005 de este fondo, lo que podría revertir los avances logrados en las universidades en un tema de suyo conflictivo, como ha quedado demostrado en el reciente debate sobre los sistemas de pensiones en el país.

4. Reconocimiento de la plantilla de personal administrativo y de apoyo académico de las universidades públicas estatales: $500 millones

Iniciar, aunque sea parcialmente, el reconocimiento de la plantilla de personal no autorizada por la SHCP y la SEP en las universidades públicas. Para ello, considerar una partida de $400 millones.

El número de plazas autorizadas de personal administrativo y de mandos medíos y superiores se ha estancado desde principios de la década pasada y a partir de 1997 solo se han incrementado plazas académicas de tiempo completo vinculadas al PROMEF para las universidades públicas estatales, cuyo número ha sido insuficiente.

Durante este período, las universidades han tenido que contratar nuevo personal (administrativo, docente y de apoyo académico) debido a la ampliación y diversificación de la oferta, la creación de nuevos campus y el mejoramiento de los servicios académicos a la comunidad (bibliotecas. centros de idiomas, nuevos laboratorios, etc.), sin contar con el reconocimiento correspondiente.

Esta falta de autorización ha generado un pasivo en el capítulo de remuneraciones y servicios personales, con impactos financieros negativos en las finanzas de las instituciones.

5. Fondo de apoyo a la calidad para los institutos tecnológicos federales: 300 millones.

Se requiere la creación de un fondo de apoyo al mejoramiento de la calidad de los institutos tecnológicos -similar al PIFI que se aplica para las universidades públicas- con un monto de $300 millones. Es importante destacar la necesidad de que éste rubro quede explícitamente etiquetado a los Institutos Tecnológicos federales.

6. Fondo de apoyo a la calidad para las universidades sectorizadas en SAGARPA: $100 millones

Para impulsar el mejoramiento de la calidad de los programas educativos que imparten estas instituciones, se requiere diseñar igualmente una estrategia de financiamiento extraordinario. Para ello, se propone constituir un Fondo con una asignación inicial de $100 millones.

Como se puede observar en la tabla 8, el total de incremento solicitado al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2005 asciende a $ 8,063 millones, cifra que apenas permitiría destinar el 0.64% del PIS como inversión federal en educación superior, pero que aliviaría la amenaza de disminución presupuestal.

La solicitud jerarquizada sería la siguiente:

Ver tablas 8 y 9

4. OTRAS CONSIDERACIONES

De manera complementaria a las anteriores solicitudes, se presentan las siguientes propuestas:

  • Paquete salarial

Etiquetar los montos del incremento salarial de 2005 que se destinarán a cada una de las instituciones, con el propósito de transparentar esté asignación.

  • PAFEF

De los recursos que la Cámara de Diputados apruebe para cada entidad federativa en el PAFEF, etiquetar una proporción a las universidades públicas de los estados, a fin de posibilitar un incremento en el subsidio que los gobiernos estatales les otorgan.

  • Recursos financieros derivados del precio del petróleo

Destinar un dólar del incremento respecto a lo estimado del precio del barril de petróleo a las instituciones de educación superior, que se canalizaría por medio de los gobiernos de las entidades federativas, de acuerdo con las disposiciones que se establezcan en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año fiscal 2005.

Por otra parte, la ANUlES expresa su preocupación por la caída del presupuesto de Ciencia y Tecnología y del CONACYT y se solidariza con las solicitudes que por otras vías presentarán organizaciones e instituciones ligadas a este sector.

1. En este documento no se analiza el presupuesto global de ciencia y tecnología, sino tan sólo el correspondiente a los centros públicos de investigación por su relación con el nivel de posgrado.

2. El proyecto de presupuesto conlleva una disminución del gasto programable de $29.295.5 millones. (-6.1% de variación real).