TEMAS A DEBATE

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Federalismo hacendario*

Ifigenia Martínez

Fue hasta el triunfo de la Revolución de 1910 cuando se reordenaron un tanto las finanzas federales; se establecieron los impuestos locales sobre la propiedad raíz y federal sobre la renta pero se conservó el sistema de tributación concurrente con los Estados.

La Primera Convención Nacional Fiscal celebrada en 1925 tuvo alcances muy limitados. A pesar de que su objetivo era delimitar las competencias tributarias de la Federación y de los Estados y crear un órgano permanente encargado de estudiar las necesidades de la economía nacional, ante la absoluta carencia de instituciones públicas de carácter económico, sus logros fueron modestos.

La Segunda Convención Nacional Fiscal, celebrada en 1933, se realizó cuando la economía mundial se estaba recuperando de la gran crisis, mientras el país trataba de establecer las instituciones necesarias para el funcionamiento de su economía. Se revisaron las potestades fiscales, federales, estatales y municipales y se sentaron las bases para la reforma de la fracción XXIX del artículo 73, que otorga facultades exclusivas de tributación al Gobierno Federal en materia de comercio exterior, aprovechamiento y explotación de recursos naturales, instituciones de crédito y sociedades de seguros, servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, especialmente sobre energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina y derivados del petróleo, cerillos y fósforos, explotación forestal, aguamiel y cerveza. También quedó establecido que a los Estados y Municipios les correspondería una participación. Sin embargo al no definir qué impuestos les quedaban reservados subsistió la concurrencia tributaria entre los tres órdenes de gobierno.

La Tercera Convención Nacional Fiscal, celebrada en 1947, se planteó como propósito crear un “Plan Nacional de Arbitrios” cuyos ambiciosos objetivos eran:

Huelga decir que a pesar de su correcta orientación este Plan nunca se llevó a la práctica, pues la principal responsabilidad del Estado es proveer las instituciones, la infraestructura y los recursos necesarios para llevar a cabo el proyecto nacional expresado en el Presupuesto.

A raíz de haberse celebrado la Tercera Convención Nacional Fiscal, el Gobierno Federal estableció un impuesto general sobre las ventas para sustituir los numerosos gravámenes federales y locales (muchos en forma del timbre) que gravaban el comercio y la industria. En 1948 entró en vigor el impuesto sobre ingresos mercantiles, y mediante Convenios de Coordinación Fiscal que se celebraron a partir de 1950 se trató de unificar la tributación sobre todas las actividades mercantiles.

En 1953 se expidió la primera Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados, que prohibió las alcabalas y trató de unificar los tributos sobre la industria y el comercio. Se creó la Comisión Nacional de Arbitrios, presidida por el Secretario de Hacienda e integrada por cinco representantes de las Entidades Federativas agrupadas en cinco zonas fiscales para coordinar la acción tributaria de los gobiernos federal y locales, actuar como consultora técnica y gestionar el pago oportuno de las participaciones en impuestos federales, entre otras atribuciones.

A pesar de que en las décadas siguientes se intensificaron los esfuerzos de coordinación y que en 1973 se incrementó la tasa del ISIM del 3% al 4% y la participación a los Estados se elevó del 40% al 45% del impuesto, los desiguales niveles de comercio y actividad económica en la República provocaban la desigualdad en el reparto y ocasionaron una serie de crecientes inconformidades que motivaron una reestructuración completa del sistema de coordinación fiscal. En 1980 entró en vigor la nueva Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y, junto con la introducción del IVA en el mismo año, varios autores consideran que ésta es la reforma fiscal más importante de los últimos tiempos.

Las Convenciones Nacionales Fiscales se sustituyeron por reuniones anuales de funcionarios fiscales de los gobiernos coordinados bajo la dirección de la SHCP, la cual aumentó su control y competencia en la materia. La LCF, con mayores atribuciones que la anterior, estableció un nuevo Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) integrado por los siguientes organismos:

La potestad de aplicar tributos a personas, bienes y acciones corresponde a los diferentes órganos de gobierno, que en México tienen igual categoría institucional: federal, estatal y municipal. La potestad tributaria es irrenunciable, imprescriptible, indelegable y no es patrimonial. Sin embargo, el SNCF vigente permite que los Estados reciban participaciones en el total de la recaudación Federal a cambio de respetar las limitaciones a su poder tributario concedidas mediante convenios aprobados por sus legislaturas.

No obstante que de acuerdo con el artículo 73, fracción VII de la Constitución, la Federación tiene un poder tributario genérico y amplias facultades “para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto”, la recaudación federal se ha estancado en un nivel notoriamente insuficiente para financiar el gasto y la inversión públicos requeridos para un país de la extensión y peso demográfico del nuestro. Como los estados tienen un poder fiscal concurrente con el de la federación (salvo en las materias privativas enunciadas), el poder fiscal de los estados para lograr un financiamiento suficiente del gasto podría dar lugar a la doble o múltiple tributación y para evitarlo la unificación tributaria se hace a través del SNCF.

En tanto, las contribuciones permitidas a los municipios las establecen las legislaturas locales, pues éstos carecen de facultades para crear cargas impositivas. Si bien el artículo 115 faculta a las legislaturas de los Estados para establecer contribuciones, incluyendo las de los municipios, en 1983 se introdujeron bases constitucionales muy amplias para otorgar cierta competencia tributaria a los municipios en el sentido de cobrar por los servicios que tienen a su cargo, pero que no pueden cumplirlos debido a que carecen de una infraestructura hidráulica, de agua potable, alumbrado, pavimentación y desarrollo urbano que sustente el cobro por la prestación de dichos servicios.

Un Estado moderno establece las instituciones, construye la infraestructura y provee los recursos necesarios para proporcionar los servicios indispensables para la seguridad y bienestar de la vida colectiva de la población que representa. La naturaleza de estos servicios se ha ido ampliando con el transcurso del tiempo al grado que en los países desarrollados de economía de mercado el sector público maneja del 40% al 50% del PIB. A las funciones de seguridad y observancia del marco jurídico institucional del Estado de derecho, se han añadido servicios sociales básicos como educación (mediados del Siglo XIX), salud y seguridad social (principios del Siglo XX) y después de la Segunda Guerra Mundial garantía de empleo y seguro de desocupación en los países industrializados.

En México, tan pronto como se consolidó el régimen surgido de la Revolución Mexicana, el Estado utilizó el gasto público para construir la infraestructura hidráulica, de comunicaciones, de generación de energía eléctrica; financiar la Reforma Agraria, y participar directamente en la industrialización del país mediante el establecimiento de la banca de desarrollo. Trato de destacar la importancia fundamental que tiene el gasto público en la economía y cómo esta función se ha reducido bajo el actual sistema de federalismo hacendario, especialmente de los gobiernos neoliberales. Las responsabilidades que con el progreso de la modernidad ha ido adquiriendo el Estado en materia de investigación científica y desarrollo tecnológico, salud y planificación familiar, cuidado del medio ambiente, seguridad social, no pueden cubrirse con los magros impuestos que recauda la Federación, ni con los esquemas de coordinación fiscal cuya principal preocupación consiste en evitar la doble tributación y no en financiar las nuevas responsabilidades del Estado moderno.

El artículo 73 Constitucional otorga amplias facultades económicas al Estado, producto de las modificaciones de 1982 a los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución, y el artículo 73 fracción XXIX-E lo faculta: “para expedir las leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios”. Y cuando los gastos de inversión públicos no se puedan cubrir con impuestos, el artículo 73 da las bases para la celebración de empréstitos.

Sin embargo, la crisis de la deuda externa que estalló en 1982, la entrada del neoliberalismo y la reducción del sector público han impedido que el Estado Mexicano cumpla con la responsabilidad de ejercer la rectoría de la economía y la planeación y promoción del desarrollo.

La Ley de Coordinación Fiscal abarca casi todos los impuestos y derechos federales y centraliza su recaudación en la Federación. El Fondo General de Participaciones (FGP) se constituye con el 20% de la recaudación federal participable y la LCF obliga a los estados coordinados a que a su vez participen a los municipios con el 20% de su participación federal. El FGP se distribuye mediante complicadas fórmulas que toman en cuenta el número de habitantes, el nivel de ingresos y la aplicación del llamado coeficiente de participación, entre otros. Además, obliga a los estados a dar una participación a los municipios en el Fondo de Fomento Municipal con abigarradas fórmulas para cada impuesto participable.

Hasta la fecha, las participaciones estatales en la recaudación federal constituyen la espina dorsal del SNCF. La Federación legisla, administra, recauda y participa en ingresos notoriamente insuficientes para financiar las necesidades de un Estado moderno que opera en tres niveles de gobierno. Con la llegada al poder del neoliberalismo las políticas de coordinación fiscal se han desarrollado alrededor de la idea, no de lograr una recaudación suficiente para solventar los programas de gasto e inversión públicos, sino de cobrar bajos impuestos y evitar la doble tributación.

En el Cuadro 1 aparecen los ingresos tributarios del gobierno federal, la recaudación federal participable bruta (en pesos de valor constante) y el total de participaciones distribuidas a Estados y Municipios el cual ha ido en aumento, pues de representar el 21% en 1990 asciende en forma consistente hasta llegar al 26.7% en 2002, muy superior al 20% convenido originalmente. En tanto, la carga tributaria federal en relación al PIB se ha mantenido en el bajo nivel conocido pues ha fluctuado entre el 9% y el 11% del PIB y apenas si representó el 11.6% del PIB en 2002. El total de participaciones a Estados y Municipios representó el 2.7% del PIB en 1990 y el 3.5% en el 2002, cantidad notoriamente insuficiente para atender las necesidades de 32 entidades federativas y más de 2,400 municipios.

Cuadro 1
Recaudación Federal Participable )RFP)
(Millones de pesoso de 1993)

Fuente: Unidad de Coordinación con Entidades Federativas (UCEF) SHCP. (Cifras devengadas) y Centro de Estudios de las Finanzas Públicas CEFP/030/2003. Elaboroó: Octavio Cortés

A partir de 1997, mediante los convenios de colaboración administrativa, los estados pueden auditar y fiscalizar el IVA, el ISR, el IMPAC y el IEPS. Además de las participaciones en los ingresos que recauda la Federación, a partir de 1992 el Gobierno Federal se propuso descentralizar ciertas funciones del gasto social como educación, salud, seguridad mediante transferencias de asignaciones presupuestales federales. La LCF destina el capítulo V a normar lo que llama De los Fondos de Aportaciones Federales que son transferencias del Presupuesto Federal de Egresos a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y, en su caso, los municipios. Las aportaciones federales están condicionadas a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada ramo del presupuesto establece la LCF. Otras transferencias del Gobierno Federal a estados y municipios tienen el carácter de Incentivos Económicos, todo ello acordado en los Convenios de Coordinación Fiscal aprobados por los congresos locales y también han venido aumentando en forma significativa como aparece en el Cuadro 2.

Los ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación a través de los cuales se transfieren recursos a los gobiernos estatales y municipales son: el 25, Provisiones Salariales y Económicas para la Educación Básica; el 26, Combate a la Pobreza; el 28, Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios; el 33, Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios, entre otros.

Las aportaciones de gasto representaron el 3.6% del PIB en 1998 y el 4.4% en 2002, y sumadas las participaciones en los ingresos federales las transferencias de la Federación ascendieron del 6.5% del PIB en 1998 al 7.9% en 2002 y constituyen una parte sustantiva de los recursos públicos que manejan los estados y municipios. En el Cuadro 3 aparecen los porcentajes de participaciones en los ingresos totales de las entidades federativas como promedio del periodo 1994-2003. Sorprende que 9 entidades reciban más del 90% de sus ingresos de la recaudación federal y 28 más del 80%. Y tan sólo cuatro entidades -Quintana Roo, Nuevo León, Chihuahua y el Distrito Federal-, realizan un esfuerzo recaudatorio que les significa más del 20% de sus ingresos totales.

Cuadro 3
Porcentaje de participaciones en los ingresos
totales de las entidades federativas
(Como promedio del período 1994 – 2003)

Fuente: Colmenares Páramo, David “Equidad y responsabilidad fiscal. La experiencia mexicana”. Economía UNAM, 4 enero-abril 2005.
Elaboró: Octavio Cortés.

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