TEMAS A DEBATE


El régimen de seguridad social de los
funcionarios públicos en España

Especial referencia al régimen de clases pasivas del estado (1)

El vigente Sistema Español de la Seguridad Social que proclama la Constitución del 78, se configura como un sistema de reparto, por cuanto que las cotizaciones de los activos se utilizan para pagar las prestaciones reconocidas y se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad.

José González Bernal

El sistema español se configura, en líneas generales, con carácter universalista de manera que nadie quede excluido de su acción protectora, en cuanto a la asistencia sanitaria, los servicios sociales y las prestaciones económicas necesarias ante las contingencias propias del trabajo y de la vida misma, en su doble vertiente contributiva o profesional y no contributiva o asistencial.

Se configura, igualmente, como un sistema de reparto bajo los principios de solidaridad y de igualdad, en donde las cotizaciones de los activos hacen frente a las pensiones de los pasivos.

Nace, así, el incipiente sistema español de las Clases Pasivas del Estado, pionero de su clase, en donde sólo los funcionarios públicos en España tenían asegurados los riesgos de vejez y muerte y supervivencia. Sistema o, más propiamente subsistema, que, si bien integrado como especial en el Régimen español de Seguridad Social, se ha mantenido a lo largo del tiempo con sus leyes propias, regulándose por primera vez de forma armónica y ordenada en 1926 y por último en 1987, mediante el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, con las modificaciones y adaptaciones precisas al mismo en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada año.

Este doble sistema público, sucintamente descrito, se completa con las aportaciones que, de forma particular o libre, realicen los funcionarios y los trabajadores a los Planes y Fondos de Pensiones, a fin de complementar las prestaciones públicas a que tengan derecho una vez ocurrida la contingencia que las genera (jubilación, muerte o invalidez).

La etapa democrática, (1978-1997), que se inicia con la reinstauración de la Monarquía en España, introduce una serie de reformas en los distintos campos que configuran el sistema de Seguridad Social.

La primera, el Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, que procedió a concentrar las tareas de gestión en cuatro entidades: las prestaciones económicas dependían del INSS; las sanitarias del INSALUD; los servicios sociales del INSERSO; y las prestaciones relacionadas con las actividades del mar del Instituto Social de la Marina. Además, se introdujo la solidaridad financiera mediante la constitución de una única Tesorería General de la Seguridad Social.

La polémica Ley 26/1985, de 31 de julio, que tuvo como principal finalidad establecer un mayor equilibrio y proporcionalidad entre el esfuerzo contributivo realizado por los agentes sociales a través de la cotización y las prestaciones. Se ampliaron los períodos necesarios para acceder a las prestaciones de 10 a 15 años, e igualmente se amplió de 2 a 8 años el período de cálculo de las pensiones. También se estableció, por vez primera, la revalorización automática de las pensiones en función del Índice de Precios al Consumo, al inicio de cada ejercicio.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, culmina un paso más en este proceso de reformas, al establecer la efectiva extensión de la asistencia sanitaria a todos los ciudadanos .

La Ley 26/1990, de 20 de diciembre, reconoce pensiones no contributivas de vejez e invalidez, la universalización de las prestaciones de protección a la familia, y la extensión de los servicios sociales a toda la ciudadanía.

La conclusión de esta evolución histórica es la conversión
de un sistema concebido originalmente con carácter
exclusivamente profesional en un sistema con componentes universales

Dentro del actual proceso iniciado (1997-2003). para la modernización de la Seguridad Social destacan los Acuerdos entre Gobierno y Agentes Sociales (empresarios y trabajadores) –plasmados en el denominado Pacto de Toledo de 1995? y el Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social de 2001, con su correspondiente transposición normativa en tres normas esenciales:

La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social, perfila parte de las recomendaciones del Pacto de Toledo. En este orden, avanzó la separación de las fuentes de financiación, estableciendo que las prestaciones de naturaleza no contributiva se financiasen con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, a la par que las prestaciones de naturaleza contributiva fuesen financiadas con cargo a las cotizaciones. También se amplió el periodo de determinación de la base reguladora de la pensión de jubilación, situándolo en los últimos 15 años de cotización.

Por su parte, la Ley 35/2002, de 12 de julio, traspone el Acuerdo de 9 de abril de 2001, fomentando el desarrollo de la actividad laboral más allá de los 65 años de edad, posibilitando que el porcentaje aplicable a la base reguladora pueda superar el 100%. Por otro lado, introduce modificaciones normativas en las prestaciones en favor de familiares (viudedad y orfandad).

Por último, la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, establece que los excedentes de ingresos de carácter contributivo y que resulten de la liquidación de los presupuestos de la Seguridad Social de cada ejercicio, se apliquen prioritaria y mayoritariamente a la constitución de un Fondo de Reserva, invertido en activos financieros públicos, creado con el objetivo esencial de atenuar los efectos negativos de los ciclos económicos bajos y garantizar el equilibrio financiero del Sistema de pensiones. En estos pocos años de funcionamiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, su cuantía ronda los 25,000 millones de euros, lo que supone la nada despreciable cifra del 2,9 por ciento del PIB español.

En definitiva el vigente SISTEMA ESPAÑOL DE LA SEGURIDAD SOCIAL que proclama la Constitución del 78, se configura como un sistema de reparto, por cuanto que las cotizaciones de los activos se utilizan para pagar las prestaciones reconocidas y se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad, y se encuentra configurado por la acción protectora en sus modalidades:

* No contributiva, nivel básico, que tiene carácter universal y se financia con impuestos y comprende las prestaciones por asistencia sanitaria, pensiones, protección familiar y servicios sociales. Con carácter general, la percepción de estas prestaciones requiere justificar la carencia de recursos suficientes, y la gestión de las prestaciones se realiza por los correspondientes servicios sociales y de salud de cada Comunidad Autónoma y
* Contributiva, que protege a las personas que realicen una actividad profesional, es financiado fundamentalmente con cotizaciones sociales (a cargo del empleado y del empleador) y proporciona prestaciones económicas sustitutivas del salario frente a contingencias tanto comunes como profesionales. Además, y por el hecho de pertenecer al nivel profesional, los protegidos tienen derecho también a la asistencia sanitaria y a los servicios sociales y finalmente con un componente
* Libre o particular, con aportaciones de empleadores y empleados (seguros colectivos, planes y fondos de pensiones…) que complementen a las pensiones y prestaciones públicas.


El modelo español de seguridad social.
acción protectora básica y complementaria

La Constitución Española de 1978 (artículo 41), como se ha comentado, ordena a los poderes públicos que mantengan un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad y asimismo (artículo 50) que garantice mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera edad, atribuyendo al Estado la competencia exclusiva en su regulación básica y en su régimen económico (artículo 149).

En consecuencia, el sistema español de Seguridad Social es único, aunque está integrado por un Régimen General y por Regímenes Especiales, uno de los cuales es el Régimen Especial de Seguridad Social de los funcionarios civiles y militares del Estado.

Los funcionarios públicos españoles se someten, con carácter general, a un mismo sistema retributivo a lo largo de su vida laboral activa. Sin embargo, dependiendo de la particular Administración Pública a la que se vincularon con ocasión de su ingreso al servicio del Estado, quedan encuadrados en dos regímenes de Seguridad Social distintos: el Régimen Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Públicos o el Régimen General de la Seguridad Social, que se gestionan por Entidades y Organismos distintos, integrados en Departamentos Ministeriales diferentes, y con regímenes jurídicos y de financiación peculiares, que dan cobertura a más de 2’350,000 empleados públicos, de los que aproximadamente el 38% (902,000) pertenecen al Régimen Especial.

Los funcionarios de carrera de la Administración Civil y Militar del Estado, incluidos los de Administración de Justicia, Cortes Generales y otros Órganos Constitucionales, están adscritos al Régimen Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Públicos, integrado, a su vez por un doble mecanismo de cobertura: el Régimen de Clases Pasivas del Estado que garantiza pensiones de jubilación por edad o incapacidad permanente para el servicio, así como de viudedad, orfandad y en favor de padres; y el Mutualismo Administrativo que comprende, entre otras, las prestaciones de asistencia sanitaria, subsidio por incapacidad temporal, indemnizaciones por lesiones permanentes no invalidantes, ayuda al gran inválido, subsidio de defunción y ayuda de sepelio, así como la prestación por hijo a cargo minusválido.

En cambio, los funcionarios de la Administración Institucional, Organismos Autónomos, Comunidades Autónomas, Administración Local y Administración de la Seguridad Social quedan encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social, que es el propio de los trabajadores por cuenta ajena y que también reconoce pensiones de jubilación, invalidez y muerte y supervivencia, así como prestaciones de asistencia sanitaria, incapacidad temporal y por hijo a cargo. El Régimen General presta una protección complementaria a través de los servicios sociales, que otorgan prestaciones a favor de la denominada “tercera edad”, así como de los minusválidos físicos y psíquicos.

El origen del régimen especial de funcionarios públicos, concretamente del Sistema de Clases Pasivas, se remonta a los Montepíos de funcionarios de los distintos ramos de la Administración Pública que surgen a partir del siglo XVIIII y, por tanto, con una clara anticipación a las primeras fórmulas de protección de los trabajadores por cuenta ajena surgidas en los albores del siglo XX, con el seguro voluntario de accidentes de trabajo.

Hasta el año 1985, como después se comentará, los citados regímenes venían actuando de forma independiente, acaso por la singularidad de algunos de los colectivos incluidos en el Régimen Especial que no tienen el status propio de los funcionarios de carrera, a los que se les reconocen unas prestaciones singulares (ex ministros y asimilados, marroquíes, saharauis, personal de Guinea ecuatorial, de la Minas de Almadén, fallecidos en epidemias, paisanos que colaboran con las Fuerzas del Orden Público, etc.) que no tiene parangón en el Régimen General de la Seguridad Social.

Acción protectora básica

Los dos regímenes básicos de Seguridad Social de los funcionarios públicos, como ha quedado enunciado, el General y el Especial, a través de sus cincuenta Entidades u Organismos provinciales respectivos, desarrollan la siguiente acción protectora básica:

Régimen General

El Instituto Nacional para la Seguridad Social (INSS) del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales reconoce, de forma descentralizada a través de sus respectivas Direcciones Provinciales, las siguientes prestaciones:

· Pensiones Básicas.
· Asistencia Sanitaria (El INSS reconoce el derecho y la prestación la otorga el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria –INGESA-, del Ministerio de Sanidad y Consumo o el órgano equivalente de las Comunidades Autónomas).
· Prestaciones por Incapacidad temporal.
· Prestaciones por Maternidad.
· Prestaciones por hijo a cargo.

Régimen Especial

El Régimen Especial de Seguridad Social de los funcionarios de carrera, compuesto por un doble mecanismo de cobertura, Clases Pasivas y Mutualismo Administrativo que se rigen por su regulación propia, específica e independiente, es como sigue:

· Pensiones Básicas (Régimen de Clases Pasivas del Estado).
· Asistencia Sanitaria.
· Prestaciones por Incapacidad temporal.
· Prestaciones por parto, adopción o acogimiento.
· Prestaciones por hijo a cargo minusválido.

Estas últimas cuatro prestaciones básicas, distintas de la propia pensión, las reconocen y abonan, en el ámbito respectivo, las tres Mutualidades que integran, como Organismos Autónomos, el Régimen Especial: La Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), dependiente del Ministerio de Administraciones Públicas, la Mutualidad General Judicial (MUGEJU), del Ministerio de Justicia, y el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS) del Ministerio de Defensa. Todas ellas prestan la Asistencia Sanitaria a través de Entidades concertadas, entre las que figura en libre concurrencia el propio Instituto Nacional de Gestión Sanitaria.

· Prestaciones por hijo a cargo no minusválido.

Se reconocen y abonan por las Comisiones "ad hoc" existentes en el Ministerio respectivo en que presta sus servicios el funcionario.

Acción protectora complementaria

Junto con las prestaciones básicas a que se ha hecho referencia, ambos regímenes, General y Especial, reconocen y abonan pensiones complementarias, garantizadas por el Estado, a través de los respectivos Fondos Especiales del INSS y de MUFACE, MUGEJU e ISFAS, según se trate, en favor de aquellos funcionarios jubilados que continuaron cotizando a las Mutualidades correspondientes hasta el final de su vida laboral activa.

De tales pensiones complementarias, las del mutualismo administrativo son objeto de minoración durante los cinco años siguientes a su señalamiento inicial, a fin de que no superen la cuantía que alcanzaron en 31 de diciembre de 1973, si bien existen diferencias, según Mutualidades, respecto del año a que va referida la cuantía de la pensión inicialmente garantizada (1978 para MUFACE, 1984 para MUGEJU, 1977 para el Montepío de la AISS -integrado en MUFACE-, etc.). Por su parte, la cuantía de la pensiones complementarias integradas en el Fondo Especial del INSS están garantizadas en los valores que tuvieran en 1 de julio de 1986 y no son objeto de revalorizaciones ni de minoraciones, sin perjuicio, obviamente, de su afectación a los topes máximos de percepción de las pensiones públicas que existen en España desde 1983.

Por su parte, los funcionarios encuadrados en el Régimen General obtienen, al igual que el resto de los ciudadanos, unas prestaciones adicionales en caso de "minusvalías", así como por estar incluidos en la denominada "tercera edad", que se prestan a través del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, o por el órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, así como las prestaciones “recuperadoras o rehabilitadoras”, en supuestos de invalidez o incapacidad.

Otras prestaciones

Objeto indudable de polémica es el diferente tratamiento en prestaciones que los funcionarios públicos tienen según estén adscritos al Régimen General de la Seguridad Social o al Régimen Especial a través del Mutualismo Administrativo (MUFACE, MUGEJU o ISFAS).

Mientras que en el Régimen General los funcionarios públicos tienen derecho, en determinados supuestos, a "ayudas de prótesis y similares" que gestionan, con carácter general, el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) y el IMSERSO, los funcionarios de carrera de la Administración Civil y Militar disfrutan del siguiente tipo de prestaciones, en el Régimen Especial:

· Ayuda de compra de vivienda, a través de la adecuada subvención de los tipos de interés de los préstamos obtenidos de las instituciones financieras.
· Ayudas de prótesis y similares.
· Ayudas de estudios, en propio favor y de familiares.
· Ayudas al gran inválido o necesitado de tercera persona.

Que se gestionan por las respectivas Mutualidades, MUFACE, MUGEJU e ISFAS, disponiendo esta última, además, de una prestación complementaria de interés como son las “residencias” militares.

El mutualismo administrativo

Como se ha reiterado, los funcionarios de carrera de la Administración Civil y Militar del Estado están incluidos en Regímenes Especiales de Seguridad Social que, al presente, son los siguientes:

· Régimen Especial de la Seguridad Social de los funcionarios civiles del Estado (Ley 29/1975, de 27 de junio, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio), que crea la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE).
· Régimen Especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (Ley 28/1975, de 27 de junio, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2000, de 2 de junio), que crea el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS) y el
· Régimen Especial de Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia (Real Decreto-Ley 16/1978, de 7 de junio, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio) que crea la Mutualidad General Judicial (MUGEJU)

Las tres normas citadas regulan singularmente el mutualismo administrativo en que se integran obligatoriamente los funcionarios civiles y militares, según su Cuerpo de adscripción, y remiten a su legislación específica al régimen de derechos pasivos, común para todos los funcionarios de carrera, que será objeto de estudio en el siguiente apartado cuatro.

Las tres Mutualidades otorgan prestaciones de carácter similar y se financian mediante aportaciones de los funcionarios en activo y asimilado, cuya cuantía es del 1.69 por ciento sobre los haberes reguladores de derechos pasivos y del Estado, que asciende al 5.90 % de los citados haberes reguladores citados (el 5.07 % corresponde al personal activo y el 0.83 % al pensionista exento de cotización).

Las prestaciones básicas y complementarias que ofrecen las Mutualidades de funcionarios se enumeran a continuación de forma resumida:

Por enfermedad o accidente

· Asistencia médico-hospitalaria del mutualista y sus beneficiarios (prestada mediante conciertos con entidades médicas privadas, incluida la propia Seguridad Social).
· Prestación farmacéutica para el mutualista y sus beneficiarios (éste abona el 30% del precio del producto, salvo determinadas excepciones).
· Reintegro del coste total o ayuda económica por prótesis para el mutualista y sus beneficiarios (se abona según baremo).
· Subsidio por Incapacidad Temporal del mutualista (a partir del cuarto mes de la baja el funcionario percibe la mayor de una de las siguientes cantidades:

a) 80% de las retribuciones básicas, incluyendo un sexto de una paga extraordinaria, o
b) 75% de las retribuciones complementarias correspondientes al primer mes de la licencia.)
· Indemnización por lesiones permanentes no invalidantes del mutualista (cantidad por una sola vez, según baremo).

Por hijo minusválido

· Ayuda económica mensual por hijo minusválido menor de 18 años (minusvalía igual o superior al 33 %, 48.47 euros mensuales en 2005).
· Ayuda económica mensual por hijo minusválido mayor de 18 años (minusvalía igual o superior al 65%, 285.64 euros mensuales en 2005).
· Ayuda económica mensual por hijo minusválido mayor de 18 años que necesite el concurso de otra persona (minusvalía igual o superior al 75%, 428.46 euros mensuales en 2005).

Por adquisición de vivienda por el mutualista

· Ayuda económica por una sola vez para cubrir parte del tipo de interés de los préstamos hipotecarios concedidos para compra-venta o para construcción de primera vivienda.

Por estudios universitarios

- Del mutualista
· Beca de matrícula (hasta 361 euros).
- De hijos o huérfanos
· Beca de residencia (hasta 421 euros mensuales)

Por jubilación del mutualista

· Subsidio de Jubilación forzosa (ayuda por una sola vez de dos mensualidades de las retribuciones básicas del funcionario).
· Prestación económica por Gran Invalidez (50% adicional de la pensión mensual de jubilación por incapacidad reconocida por Clases Pasivas)
· Hogares y Clubes de la Tercera Edad para el mutualista y su cónyuge (a través de conciertos con el IMSERSO).
· Vacaciones de la Tercera Edad para el mutualista y su cónyuge (a través de conciertos con el IMSERSO).
· Balneoterapia para el mutualista y su cónyuge (a través de conciertos con el IMSERSO).

Por muerte

-Del mutualista
· Subsidio de Defunción a sus beneficiarios (ayuda en función de la edad de mutualista, con un mínimo de 1,502.53 euros).
- De beneficiarios
· Ayuda de Sepelio por el fallecimiento del mutualista o beneficiario (ayuda por gastos de enterramiento hasta 450.76 euros).

Por situaciones especiales de necesidad

· Ayudas singulares por situaciones excepcionales (gastos o tratamientos médicos urgentes, extraordinarios o muy costosos).

El régimen de clases pasivas del Estado
Legislación reguladora de los derechos pasivos de los funcionarios del Estado

A través del régimen de Clases Pasivas, el Estado garantiza a los funcionarios la protección frente a los riesgos de vejez, incapacidad y muerte y supervivencia. Los funcionarios comprendidos en el campo de aplicación del Régimen de Clases Pasivas, al sobrevenir la contingencia o la situación protegida podrán causar, en su favor o en el de sus familiares en caso de fallecimiento, derecho a prestaciones económicas de pago periódico, que se concretan en las pensiones de jubilación o retiro, de viudedad, de orfandad y en favor de los padres.

Una de las notas características de las pensiones de Clases Pasivas es que para su reconocimiento y determinación hay que acudir a la legislación vigente en el momento del hecho causante de la pensión, es decir a la jubilación del funcionario o a su fallecimiento anterior. Así, en la actualidad, existen cuatro grandes legislaciones superpuestas.

a) Estatuto de Clases Pasivas del Estado y Reglamento para su aplicación, aprobados por Reales Decretos de 22 de octubre de 1926 y 21 de noviembre de 1927, y convalidados con fuerza de Ley por la de 9 de septiembre de 1931, aplicables a las pensiones causadas por funcionarios jubilados, retirados o fallecidos no jubilados antes del 1 de octubre de 1965 o hayan sido declarados jubilados o retirados, sin encontrarse en servicio activo, entre esa fecha y 1 de enero de 1985.
b) Texto Refundido de la Ley de Derechos Pasivos de los funcionarios de la Administración Civil del Estado, aprobado por Decreto 1120/1966, de 21 de abril. Legislación en vigor para los funcionarios civiles del Estado cuyo cese en el servicio activo se produjo entre 1 de octubre de 1965 y 1 de enero de 1985.
c) Texto Refundido de la Ley de Derechos Pasivos del Personal Militar y Asimilado de las Fuerzas Armadas, Guardia Civil y Policía Armada, aprobado por Decreto 1211/1972, de 13 de abril. Legislación en vigor para los funcionarios militares cuyo cese en el servicio activo se produjo entre 1 de enero de 1967 y 1 de enero de 1985, no retirados en esa fecha.
d) La legislación en vigor desde 1 de enero de 1985 y común para los funcionarios civiles o militares no jubilados o retirados o fallecidos no jubilados o retirados a esa fecha, está regulada en la actualidad en el Título I del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, así como en la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, que estableció el nuevo Régimen, a partir de 1 de enero de 1985, y por las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada año y Reales Decretos anuales sobre revalorización de pensiones.

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